I GSK 807/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 796/20 w sprawie ze skargi W. P. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 4 lutego 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 796/20, oddalił skargę W. P. (dalej: skarżący lub obwiniony) na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: Komisja Orzekająca) z [...] lutego 2020 r. nr [...], w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie złożyła do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, polegające na zaniechaniu wykonania w terminie zobowiązania gminy ze skutkiem zapłaty odsetek karnych ze środków budżetowych gminy w 2018 r. Rzecznik [...] lipca 2019 r. złożył wniosek o ukaranie skarżącego, będącego w czasie popełnienia czynu Wójtem Gminy [...], do Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Warszawie (dalej: RKO). Skarżący, na rozprawie przed RKO, wnosił o nadzwyczajne złagodzenie kary i wymierzenie kary nagany. RKO orzeczeniem z [...] listopada 2019 r. uznała skarżącego, odpowiedzialnym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1440, dalej: uondfp), polegającego na niewykonaniu w terminie do 30 października 2017 r. zobowiązania Gminy w kwocie 231.000 zł, z tytułu zaciągnięcia pożyczki z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie (dalej: Fundusz) - § 4 ust. 2 umowy Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. o warunkowym umorzeniu pożyczki Nr [...] z [...] listopada 2008 r. Skutkiem tego była zapłata [...] sierpnia 2018 r. ze środków budżetu Gminy 40.251 zł odsetek, co stanowiło naruszenie art. 44 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, dalej: ufp), zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokościach i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. RKO wymierzyła skarżącemu, na podstawie art. 31 ust 1 pkt 3 uondfp, karę pieniężną w wysokości 6.050 zł stanowiącą równowartość 0,5-krotności miesięcznego wynagrodzenia obwinionego, obliczonego jak wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego należnego w roku, w którym doszło do naruszenia oraz zobowiązała do zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa. RKO o wymierzeniu kary pieniężnej rozstrzygnęła na podstawie art. 34a pkt 3 uondfp. Co do wysokości kary pieniężnej wzięto pod uwagę stan faktyczny, okoliczności popełnienia zarzucanego czynu, dobrą opinię skarżącego i to, że nie był karany za naruszenie dyscypliny finansów publicznych co skutkowało obniżeniem jej o 50% w stosunku do zaproponowanej przez Rzecznika. W odwołaniu od orzeczenia RKO, skarżący wniósł o jego uchylenie w części dotyczącej kary pieniężnej (6.050 zł) i wymierzenie mu kary łagodniejszego rodzaju, tj. kary nagany, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 3.025 zł, tj. w najniższej ustawowo dopuszczalnej wysokości stanowiącej 0,25 krotności miesięcznego wynagrodzenia obwinionego. Komisja Orzekająca orzeczeniem z [...] lutego 2020 r. utrzymała w mocy orzeczenie RKO. W uzasadnieniu orzeczenia Komisja Orzekająca stwierdziła, że fakt popełnienia czynu zabronionego został należycie wykazany, opisany i udowodniony w orzeczeniu RKO, którego to faktu również skarżący nie zakwestionował. Uznała także, że zasadnie orzeczono o nałożeniu kary pieniężnej i wysokości jej wymiaru. WSA oddalił skargę na orzeczenie Komisji Orzekającej. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że jednym z podstawowych zarzutów skargi jest okoliczność, iż niewykonane przez Gminę [...] do 30 października 2017 r. zobowiązanie w wysokości 231.000 zł z tytułu zaciągnięcia pożyczki z Funduszu stanowiło rozchód budżetu, a nie jej wydatek i w konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 44 ust. 3 pkt 3 ufp przez co nie doszło do wypełnienia przesłanki czynu zdefiniowanego w art. 16 ust. 1 uondfp. WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 1 uondfp – naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności, czynem spenalizowanym jest niewykonanie w terminie zobowiązania. Możliwość penalizacji czynu nie jest tu zaś uzależniona od charakteru zobowiązania, jak starał się wykazać skarżący. Zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 1 i 2 ufp – środki publiczne przeznacza się na wydatki publiczne oraz rozchody publiczne, w tym na rozchody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, a art. 44 ust 3 pkt 3 ufp stanowi że wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Jednak pomimo, że art. 44 ust. 3 pkt 3 ufp w swej treści nie odnosi się wprost do rozchodów, to jednak w związku z umieszczeniem go w rozdziale 5 ufp zatytułowanym: "Zasady gospodarowania środkami publicznymi", stanowi on klauzulę generalną, w przedmiocie zasad przeznaczania środków publicznych (bez różnicy czy mają one charakter rozchodu czy wydatku) na realizację zaciągniętych zobowiązań. Za taką interpretacją przemawia także brzmienie art. 3 pkt 2 ufp, który stanowi m.in., że finanse publiczne obejmują procesy związane z rozdysponowaniem środków publicznych, w szczególności wydatkowaniem środków publicznych. Tym samym ustawodawca w zakresie rozdysponowania środków publicznych mówi o wydatkowaniu środków publicznych nie dzieląc ich na rozchody i wydatki. Zatem zasady gospodarowania środkami publicznymi określone w rozdziale 5 ufp (w tym art. 44 ust. 3 pkt 3) odnoszą się także do rozchodów publicznych. WSA za chybiony uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 pkt 2 uondfp przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy niewykonanie przez Gminę do 30 października 2017 r. zobowiązania w wysokości 231.000 zł z tytułu zaciągniętej pożyczki z Funduszu dotyczyło rozchodów budżetu, a nie wydatków i w konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 44 ust. 3 pkt 3 ufp, a tym samym nie doszło do popełnienia przez skarżącego czynu określonego w art. 16 ust. 1 uondfp. WSA wskazał, że skarżący jako Wójt Gminy miał obowiązek uregulować zobowiązanie. Nie zrobił tego, co wywołało skutek w postaci zapłaty odsetek. Zostały zatem wypełnione znamiona czynu określonego w art. 16 ust. 1 uondfp, który odwołuje się do zobowiązań, a nie jak to sugerował skarżący do wydatków. Przy czym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 pkt 3 uondfp, gdyż Komisja Orzekająca nie jest związana wnioskami Rzecznika ani skarżącego. Ponadto WSA za chybione uznał zarzuty dotyczące wymierzenia kary pieniężnej oraz jej wysokości. Skarżący w żaden sposób nie wykazał mniejszego stopnia swojej winy przez niewywiązanie się z obowiązków przez skarbnika gminy, gdyż nie powierzono mu szerokich kompetencji do obsługi umowy z Funduszem. W świetle art. 34a uondfp, doszło do szkodliwości dla finansów publicznych w stopniu znacznym, gdyż powstało zobowiązanie do zapłacenia 40.251 zł odsetek, których kwota w przybliżeniu dziesięciokrotnie przekraczała wysokość kwoty bagatelnej określonej na podstawie art. 26 ust. 3 uondfp. Co więcej, kwota odsetek stanowiła niemal 1/6 wielkości wartości pożyczki. Ponadto zwłoka była długa, a kwota nieuregulowanego w terminie zobowiązania znaczna (także gdyby odnieść ją pomocniczo do pojęcia mienia znacznej wartości zdefiniowanego w art. 115 § 5 kk). Odnośnie przesłanek z art. 33 ust. 1 uondfp, WSA ocenił, że wymierzonej kary nie można uznać za zbyt surową. Stopień szkodliwości dla finansów publicznych czynu skarżącego był znaczny, nie tylko w aspekcie wysokości należności ubocznej powstałej wskutek niezrealizowania w terminie zwrotu pożyczki ale także w kontekście czasu pozostawania w zwłoce, który doprowadził do tak znacznej kwoty odsetek. Pomimo, że skarżący był świadomy niewywiązania się z umowy, nie podejmował jednak działań zmierzających do uchronienia kierowanej jednostki od poniesienia niepotrzebnych kosztów. Skarżący złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 16 ust. 1 uondfp w zw. z art. 44 ust. 3 pkt 3 ufp, poprzez ich mylną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie doszło do wypełnienia przesłanki czynu zdefiniowanego ustawą o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 16 ust. 1 uondfp, podczas gdy zwrot pożyczki na rzecz Funduszu stanowił rozchody budżetu, a nie jego wydatki określone w art. 44 ust. 3 pkt 3 ufp; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ppsa, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy: - niewykonanie przez Gminę [...] do 30 października 2017 r. zobowiązania w wysokości 231.000 zł z tytułu zaciągnięcia pożyczki z Funduszu dotyczyło rozchodów budżetu, a nie wydatków i w konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 44 ust. 3 pkt 3 ufp, a tym samym nie doszło do popełnienia przez skarżącego czynu określonego w art. 16 ust. 1 uondfp; - obwiniony w skardze od orzeczenia Komisji Orzekającej szczegółowo wskazał okoliczności mające wpływ na rodzaj wymierzonej kary oraz uzasadniające jej dalsze miarkowanie, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego pozostawienia w obrocie orzeczenia organu I i II instancji, wymierzających skarżącemu karę nadmiernie surową. Komisja Orzekająca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 uondfp w zw. z art. 44 ust. 3 pkt 3 ufp, polegające na uznaniu, że w sprawie doszło do wypełnienia przesłanki czynu zdefiniowanego ustawą o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 16 ust. 1 uondfp, podczas gdy zwrot pożyczki na rzecz Funduszu stanowił rozchody budżetu, a nie jego wydatki określone w art. 44 ust. 3 pkt 3 ufp. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że przy zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego należy przedstawić, w czym strona upatruje wadliwości interpretacji dokonanej przez sąd - czy błąd tkwi w treści zrekonstruowanej normy, przebiegu procesu wykładni, sposobie wykorzystania poszczególnych dyrektyw wykładni (por. wyroki NSA: z 20 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 335/10; z 15 marca 2011 r., II OSK 540/10; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże), a także zaprezentować własną wykładnię kwestowanego przepisu. Tymczasem przedstawiony zarzut kasacyjny jest wiernym powtórzeniem zarzutu sformułowanego w skardze do WSA i nie nawiązuje do uzasadnienia, jakie zaprezentował WSA ustosunkowując się do opisanego zarzutu. W zaskarżonym wyroku WSA szczegółowo odniósł się do tego zarzutu, przedstawiając wykładnię art. 16 ust. 1 uondfp i art. 44 ust. 3 pkt 3 ufp w powiązaniu z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp, jak też wskazując, że zasady gospodarowania środkami publicznymi określone w rozdziale 5 ufp "Zasady gospodarowania środkami publicznymi" (w tym art. 44 ust. 3 pkt 3) odnoszą się także do rozchodów publicznych. Z powyższej wykładni wynika, którą Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłową, że czynem spenalizowanym w art. 16 ust. 1 uondfp jest niewykonanie w terminie zobowiązania (spłaty pożyczki). Przepis ten odwołuje się do zobowiązań, a nie do wydatków. Możliwość penalizacji czynu nie jest zaś uzależniona od charakteru zobowiązania. Analiza treści normatywnej art. 16 ust. 1 uondfp, gdy chodzi o znamiona określonego nim deliktu finansowego, prowadzi do wniosku, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie w terminie zobowiązania, co odnosi się do sytuacji, gdy świadczenie – możliwe do spełnienia i wymagalne – nie zostaje zrealizowane we właściwym czasie, a jednocześnie dłużnik nie był uprawniony do powstrzymania się ze spełnieniem świadczenia. Co przy tym istotne, wskazanej sytuacji – stanowiącej czynność sprawczą objętą odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – musi towarzyszyć określony i opisany tym przepisem skutek, a mianowicie zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowania należności, które w terminie nie zostały uregulowane. Tak więc delikt finansowy, o którym mowa w art. 16 ust. 1 uondfp, jest deliktem o charakterze skutkowym, co oznacza, że do przypisania tego czynu oraz odpowiedzialności za ten czyn konieczne jest wykazanie wypełnienia przez jego sprawcę wszystkich określonych nim znamion łącznie, a mianowicie niewykonania (istniejącego, możliwego do spełnienia i wymagalnego) zobowiązania jednostki finansów publicznych i pozostającej w związku przyczynowo - skutkowym z niewykonaniem w terminie tego zobowiązania zapłaty odsetek, kar lub opłat (albo oprocentowania należności). Stanowisko takie wyraził już NSA w wyroku z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2596/15, które to skład orzekający podziela. W efekcie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że bez znaczenia pozostaje to, czy wykonane w terminie zobowiązanie w wysokości 231.000 zł z tytułu zaciągnięcia pożyczki z Funduszu stanowiłoby rozchód budżetu jednostki kierowanej przez skarżącego czy jego wydatki. Zaciągnięte zobowiązanie winno zostać uregulowane w odpowiednim czasie, do czego w rozpoznawanej sprawie nie doszło. Tym samym stwierdzić należy, że skoro ustawodawca jako rozdysponowanie środków publicznych przyjął ich wydatkowanie, bez podziału na rozchody i wydatki, zasady gospodarowania tymi środkami określone m.in. w treści art. 44 ust. 3 pkt 3 ufp należy odnosić także do rozchodów publicznych. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko WSA, zgodnie z którym delikt skarżącego w postaci zapłaty odsetek powstałych wskutek nieterminowego wykonania zobowiązania, stanowił naruszenie dyscypliny finansów publicznych, za które zgodnie z ww. przepisami została nałożona sankcja. Na marginesie dodać należy, że na etapie postępowania administracyjnego, sam skarżący nie kwestionował popełnienia deliktu a tylko ubiegał się o jak najniższą karę (najpierw naganę a następnie jak najniższą karę pieniężną). Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ppsa poprzez jego niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to zarzut nieusprawiedliwiony przede wszystkim z powodów formalnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy) i wynikowy, podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, czy art. 149 § 1 i art. 151 ppsa. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym czy też materialnym (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14). Tymczasem wskazane przy omawianym zarzucie naruszenia przepisów art. 44 ust. 3 pkt 3 ufp i art. 16 ust. 1 uondfp okazały się nieuzasadnione, przy badaniu zarzutów materialnych, a innych przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego, skarżący kasacyjnie nie wskazał. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też do poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej, co wynika z zacytowanego na wstępie uzasadnienia art. 183 § 1 ppsa, wyklucza możliwość innej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.