III SA/Kr 1424/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej E. B. sprawy ze skargi R. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 9 listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z póżn. zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji - Prezydent Miasta - decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], odmówił R. U. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem J. U. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 10 września 2010 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek R. U. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem J. U. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Ponadto z orzeczenia lekarskiego wynika, że stwierdzony u R. U. rodzaj uszkodzenia organizmu powoduje konieczność częściowej pomocy innej osoby oraz umożliwia podjęcie zatrudnienia wyłącznie na stanowisku specjalnie przystosowanym. Organ wskazał także, że R. U. złożyła oświadczenie pod odpowiedzialnością karną, iż nigdy nie pracowała oraz nie ma ustalonego prawa do renty ani emerytury. Mając na uwadze, że wnioskodawczyni nie może podjąć zatrudnienia ani nie rezygnuje z zatrudnienia ponieważ osiągnęła wiek emerytalny, a także to, że z racji orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz wieku sama jest osobą, która sama wymaga pomocy innej osoby - organ I instancji orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. U. podnosząc, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca, gdyż jest ona matką i faktyczną opiekunką J. U., a ze względu na stan zdrowia syna nie mogła podjąć pracy zarobkowej. Podniosła, że wiek nie dyskwalifikuje jej do sprawowania opieki nad synem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na regulację art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdziło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala podzielić motywy rozstrzygnięcia przyjęte przez organ l instancji. Przedmiotowe świadczenie może zostać przyznane jedynie osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Oznacza to, że osoba podejmując się opieki powinna mieć możliwości do sprawowania tej opieki, a także zrezygnować albo nie podejmować zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z treści orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności z dnia 6 maja 1998 r. wynika, że u R. U. stwierdzono "rodzaj uszkodzenia organizmu (który) powoduje konieczność częściowej pomocy innej osoby oraz umożliwia podjęcie zatrudnienia wyłącznie na stanowisku specjalnie przystosowanym". Powyższe wskazuje wprost na zasadność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła R. U. podnosząc, że jej syn jest nieuleczalnie chory i cały czas wymaga stałej opieki. Z powodu sprawowania stałej opieki nad synem skarżąca nie podjęła nigdy pracy zarobkowej. Podniosła ponadto, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie określa wieku osoby sprawującej opiekę. Zwróciła również uwagę, że jej mąż S. U. na mocy orzeczenia Sądu Rejonowego III Wydział Rodzinny i Nieletnich został ubezwłasnowolniony, a sąd przyznał jej opiekę nad nim. Niezrozumiałym więc dla skarżącej jest, że sąd rejonowy uznał, iż R. U. jest zdolna do sprawowania opieki nad mężem, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze uważa, że nie jest zdolna i uprawniona do opieki nad synem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć w tej sprawie stanowił art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że przesłanki określone w tym przepisie są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego ich wystąpienia. Niespełnienie którejkolwiek z nich, oznacza brak uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 1010/10, publik. w Wspólnota 2011/4/28, LEX nr 686723). W rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie uznały, że przedmiotowe świadczenie nie może zostać przyznane, gdyż z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca "(...) nie może podjąć zatrudnienia ani nie rezygnuje z zatrudnienia ponieważ osiągnęła wiek emerytalny." Ponadto z racji ustalonego stopnia niepełnosprawności skarżąca sama wymaga częściowej pomocy innej osoby. W ocenie Sądu powyższe stanowisko uznać należy za błędne, a tak rozumiane pojęcie normatywne "rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej, zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy nie może zostać zaakceptowane jako poprawne. Przede wszystkim wskazać należy, że prawodawca określając przesłankę "rezygnacji" z zatrudnienia w art. 17 ust. 1 ust. cytowanej ustawy zawarł wyraźną alternatywę form rezygnacji wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tymże przepisie jeżeli: 1) nie podejmują pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przesłanka "rezygnacji" z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z art. 17 ust. 1 ustawy będzie spełniona, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem nie podjęła w ogóle zatrudnienia, lub gdy zrezygnowała z pracy zarobkowej powodując ustanie nawiązanego stosunku zatrudnienia, albo dopełniła działań skutkujących rozwiązaniem stosunku prawnego, bądź też powstrzymała się od aktywności mogącej przynieść kontynuację zatrudnienia (por. komentarz do art. 17 w: Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, wydanie 3, s.315). Skoro bezspornym jest w niniejszej sprawie, że skarżąca z powodu sprawowania stałej opieki nad nieuleczalnie chorym synem nigdy nie podjęła pracy zarobkowej i, jak oświadczyła, nie posiada z tej przyczyny prawa do renty czy emerytury, to okoliczności te wskazują, że zaistniała przesłanka "rezygnacji" z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w pierwszej z wymienionych w tym przepisie form. Żaden z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i przepisów aktu wykonawczego do tej ustawy (rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne; Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), nie obwarowuje złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w omawianym przypadku w określonym terminie. Stąd też argumentacja organów orzekających, że skarżąca będąca w wieku emerytalnym nie jest osobą, która potencjalnie może nawiązać zatrudnienie, nie jest trafna. Ocena woli uprawnionego podmiotu w poszukiwaniu pracy nie może odbywać się tylko na dzień złożenia przez niego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W art. 17 ust. 1 ustawy ustanowione bowiem zostały dwa domniemania, że świadczona przez matkę lub ojca, inną osobę zobowiązaną do alimentacji albo opiekuna faktycznego opieka lub pomoc dla niepełnosprawnego dziecka jest z założenia opieką stałą lub długotrwałą oraz, że osoba sprawująca długotrwałą opiekę lub niosąca długotrwałą pomoc dziecku niepełnosprawnemu, już przez tę niepełnosprawność jest w życiowej sytuacji zmuszającej do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia (por. komentarz do art. 17 w: Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, wydanie 3, s.315). Osiągnięcie natomiast wieku emerytalnego powoduje jedynie powstanie uprawnienia do świadczeń emerytalnych. Nie oznacza to jednak ani niemożności nawiązania stosunku pracy, ani konieczności rozwiązania stosunku pracy z taką osobą. W tym ostatnim przypadku pracodawcy pozostawiono możliwość oceny przydatności takiego pracownika do pracy i do realizowania własnej polityki zatrudnienia (zob. m.in. wyroki Sądu Najwyższego z 14 stycznia 2008 r., sygn. akt II PK 102/07; LEX nr 409877 oraz z 23 lipca 2003 r., sygn. akt I PK 305/02, publik. w OSP 2004, nr 12, poz. 150). Czym innym jest natomiast kwestia związana z ustaleniem prawa do tego świadczenia, jako świadczenia rodzinnego. W tym zakresie zwrócić należy uwagę na linię orzeczniczą ukształtowaną w związku z uznaniem przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07), art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowił, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez Wojewódzki Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, za niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. W orzecznictwie tym podkreśla się, że: "Skoro w jednym przypadku, objętym wprost sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07, prawo do świadczenia rodzinnego uzależnionego od niepełnosprawności może być przyznane od chwili powstania tej niepełnosprawności, określonej w stosownym akcie, to i w pozostałych przypadkach ta reguła winna obowiązywać."(por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 października 2009 r., sygn. akt IV SA/GL 253/09, LEX nr 580477). Również i te aspekty przemawiają za tym, że ustalenie przez organy, najpóźniej w dacie zaskarżonej decyzji, okoliczności związanej z osiągnięciem przez skarżącą wieku emerytalnego nie mogło mieć decydującego znaczenia, wobec rozciągania się w czasie stanu faktycznego polegającego na nie podejmowaniu zatrudnienia jako jednej z form "rezygnacji" z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ustawodawca nie stworzył takiej normy prawnej, która by zabraniała przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która osiągnęła wiek emerytalny, co świadczy o tym, że chciał objąć zakresem pomocy osoby znajdujące się w takiej sytuacji, jak w rozpatrywanym przypadku. Podkreślić należy, że celem przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjalnego dochodu. Fakt posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności przez skarżąca nie mógł również przesądzić o niemożliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Stwierdzenie zatem przez organ odwoławczy, że posiadany przez skarżącą stopień niepełnosprawności implikuje wprost zasadność odmowy przyznania świadczenia było nieuprawnione tym bardziej, iż z orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności skarżącej z 6 maja 1998 r. wynika, że może ona podjąć zatrudnienie aczkolwiek na stanowisku specjalnie przystosowanym, tj., uwzględniającym potrzeby i stopień niepełnosprawności skarżącej. "Legitymowanie się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jednolity tekst: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) nie jest równoznaczne ze spełnieniem przesłanki całkowitej niezdolności do pracy, o której mowa w art. 4 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. Nr 135, poz. 1268 ze zm.)."(por. wyrok Sądu Najwyższego z 11 marca 2008 r., sygn. akt I UK 286/07, OSNP 2009/13-14/178, LEX nr 508351, a także wyrok z 8 grudnia 2000 r., sygn. akt II UKN 134/00, OSNP 2002/15/369, LEX nr 46842). Dodać również należy, że w obecnym stanie prawnym nawet przedłożenie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest warunkiem niezbędnym dokonania ustalenia, iż stan zdrowia współmałżonka uniemożliwia sprawowanie przez niego opieki nad drugim współmałżonkiem. Wymóg taki nie wynika z treści ustawy, a za dowód w tym zakresie należy, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zasadnie argumentuje WSA w Gdańsku (wyrok z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 589/10, LEX nr 752570; oraz powołane tam orzecznictwo), że możliwe są bowiem takie stany faktyczne, w których stan zdrowia danej osoby nie będzie na tyle zły, by uzasadniał stwierdzenie niepełnosprawności w stopniu znacznym i konieczności opieki innej osoby, lecz jednocześnie osoba ta, zachowując zdolność do samodzielnej egzystencji, z uwagi na stan zdrowia, nie będzie już jednak w stanie sprawować opieki nad inną osobą, w tym wypadku współmałżonkiem. Wykładnia prokonstytucyjna, przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, w brzmieniu obowiązującym obecnie, w sytuacjach, gdy współmałżonek nie jest w stanie sprawować opieki nad osobą, która jej wymaga ze względu na znaczny stopień niepełnosprawności powinna prowadzić do wyłączenia przewidzianego w tym przepisie ograniczenia prawa do świadczenia, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt P 38/09. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie poglądy te w pełni podziela. W świetle powyższego należało uchylić zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), które miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.