I SA/Rz 592/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE M.S. (dalej: skarżący, wnioskodawca, płatnik) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 października 2020 r. nr 130000/71/607636/2020. Utrzymano nią w mocy decyzję Zakładu z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr 130000/71/458582/2020/ZPWWO o odmowie przyznania płatnikowi prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, za okres od marca do maja 2020 r. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że w dniu 14 kwietnia 2020 r. wpłynął do Zakładu wniosek płatnika o zwolnienie go z obowiązku opłacania ww. składek, za marzec 2020 r. Zaznaczono nim, że prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 45.20, a jego przychód w odnośnym miesiącu wyniósł 2.585 zł. Wniosek dotyczący zwolnienia za okres od marca do maja 2020 r. wpłynął do Zakładu 19 maja 2020 r. (kopia w aktach sądowych). Decyzją z dnia 28 sierpnia 2020 r. Zakład, powołując się na przepisy art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.; dalej zwana jako: "ustawa o COVID-19"), uznał że wnioskodawca nie przesłał w wymaganym terminie deklaracji rozliczeniowych za żaden z ww. okresów rozliczeniowych, a powinien był tego dokonać do dnia 30 czerwca 2020 r. i nie był z tego obowiązku zwolniony. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy płatnik podniósł, że wniosek o zwolnienie z opłacania składek złożył w Inspektoracie Zakładu. Prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą. Telefonicznie został poinformowany, że nie ma obowiązku składania deklaracji każdego miesiąca, ponieważ nie zachodziły żadne zmiany. Dokumenty takie złożył w styczniu i lutym, ponieważ zmianie uległa wówczas podstawa. Składki opłacane były terminowo. W czerwcu, w rozumie telefonicznej, został poinformowany tylko o tym, że sprawa jest w toku, ale nie otrzymał informacji, że powinien uzupełnić brakujące dokumenty. Nie otrzymał też w tej kwestii żadnego wezwania. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 12 października 2020 r. Zakład podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko. Organ podał, że wnioskodawca od dnia 1 stycznia 2019 r. jako płatnik korzystał z ulgi "mały ZUS". Miał obowiązek złożyć deklarację rozliczeniową o podstawie wymiaru składek do terminu płatności składek za luty 2020 r., czyli do 10 marca 2020 r. Dokument ZUS DRA cz. II 40/2020 wpłynął dnia 29 kwietnia 2020 r. Miał również obowiązek złożyć deklarację rozliczeniową za luty 2020 r. do 10 marca 2020 r., a wpłynęła ona do organu 17 kwietnia 2020 r. Deklaracje za marzec, kwiecień i maj 2020 r. wpłynęły dopiero 17 lipca 2020 r. W związku z nieterminowym przekazaniem dokumentów za luty 2020 r., wymiar z urzędu został utworzony z nieprawidłową podstawą wymiaru i wobec tego płatnik był zobowiązany do złożenia dokumentów rozliczeniowych za okres od marca do maja 2020 r. Ponieważ dokumenty te nie zostały złożone w terminie określonym w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r., wniosek nie mógł zostać uwzględniony. W skardze podniesiono, że po złożeniu wniosku o przyznanie wsparcia nie był informowany o brakach w dokumentach ani wzywany do ich uzupełnienia, choć kontaktował się z Zakładem telefonicznie. Na decyzję od kwietnia czekał aż do września. Ponownie podniósł, że prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą i zasadniczo nie ma obowiązku składania co miesiąc dokumentów rozliczeniowych, ponieważ nie zachodzą żadne zmiany określone w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Dokumenty takie złożył w styczniu i lutym 2020 r. W odpowiedzi Zakład wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzjach. Wskazał, że za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych, a te złożono po dniu 30 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przeprowadzona kontrola wykazała konieczność zastosowania przez Sąd względem kontrolowanej decyzji Zakładu środków określonych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z zawartymi w nim przepisami, uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji następuje w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Może też stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach szczególnych. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy i stanowisk stron wynika, że skarżący ubiegał się o udzielenie pomocy mającej przeciwdziałać negatywnym skutkom COVID-19 w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania opisanych na wstępie składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., o którym mowa w art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19. Wnioski wpływały do Zakładu dnia 14 kwietnia i 19 maja 2020 r. Niekorzystną dla siebie decyzję z dnia 28 sierpnia 2020 r. skarżący otrzymał dnia 7 września 2020 r. Powodem takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że jako płatnik składek na własne ubezpieczenia nie złożył w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowych, pomimo posiadania takiego obowiązku. Skarżący podniósł, że pomimo wczesnego zgłoszenia wniosku o wsparcie, prawidłowo wypełnionego, pomimo kontaktu telefonicznego z pracownikami Inspektoratu Zakładu, nie był przez nich informowany o brakujących dokumentach. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja wymagała uchylenia z powodu jej wydania z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, uzasadnienie decyzji niedostatecznie jasno wskazuje, dlatego na płatniku ciążył obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych za odnośne miesiące, w tym za wszystkie trzy objęte wnioskiem. Zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 października 2020 r. argumenty są zbyt ogólne, aby można je było ocenić jako prawidłowe przedstawienie stanu faktycznego, jak tego wymagają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 9, art.. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.). Ustalenia te nie zostały także powiązane z przepisami prawa, a decyzja zasadniczo pozbawiona jest uzasadnienia prawnego w tej kwestii. Jest to istotne w szczególności z tego powodu, że zdaniem płatnika nie ciążył na nim od marca obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych za kolejne miesiące. Dokumenty te składał w styczniu i lutym 2020 r., a później nie następowały już zmiany, przez co powinien być zwolniony z obowiązku ich składania na zasadach określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Kwestie te wymagać będą ponownej analizy i należytego przedstawienia w uzasadnieniu, aby poddawało się ono kontroli, zarówno płatnika składek, jak i ewentualnie w późniejszym terminie Sądu. Warunek zwolnienia z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych jest ustawowo powiązany z brakiem zmian w stosunku do miesiąca poprzedniego, który powinien być w uzasadnieniu takiej decyzji jasno wykazany. Po drugie, płatnik złożył wniosek o udzielenie wsparcia już w dniu 14 kwietnia 2020 r., a ponowił go - rozszerzając zakres - 19 maja 2020 r. Żądanie to zgłosił zatem przed terminem określonym w art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID. Zgodnie z ogólnymi terminami składania deklaracji rozliczeniowych, zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, termin do złożenia deklaracji rozliczeniowej został wyznaczony najpóźniej do 15 dnia następującego miesiąca (art. 47 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Ustawa o COVID-19 stanowiła zaś w art. 31zq ust. 1, że płatnik składek zobowiązany był przesyłać deklaracje rozliczeniowe na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony był z obowiązku ich składania. Czynności tej powinien dokonać najpóźniej do dnia 30 czerwca 2020 r. (art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID). Zakład zobowiązany został natomiast do rozpatrzenia wniosku w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony był z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby Zakład, rozpatrując wnioski płatnika w czasie dłuższym, niż wynikający z przepisów art. 35 K.p.a. lub ustawy o COVID, mając na względzie przepisy art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a K.p.a., poinformował płatnika przed dniem 30 czerwca 2020 r. o braku odnotowania obligatoryjnego złożenia przez niego deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Nie było też wykluczone skorzystanie w takim przypadku z regulacji określonej w art. 64 § 2 K.p.a., ponieważ wymóg faktycznego złożenia deklaracji rozliczeniowych jako takich mógł być potraktowany jako wymóg formalny wniosku, o jakim mowa w tym przepisie. Wydanie zaś decyzji po znacznym upływie czasu po terminie, do którego płatnik powinien uregulować zobowiązanie składkowe za marzec, kwiecień i maj 2020 r. i złożyć deklarację rozliczeniową (jeżeli taki obowiązek rzeczywiście na nim ciążył), tj. dopiero pod koniec sierpnia 2020 r., nie może stanowić dla przedsiębiorcy ubiegającego się o rzeczone wsparcie pułapki niedopełnienia wymogów formalnych, a tym bardziej materialnych (uchybienia określonego w ustawie o COVID-19 terminu zgłoszenia wniosku o wsparcie). Byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy, wprowadzającego szereg nowych i nowatorskich rozwiązań prawnych w aktach prawnych mających na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom COVID-19. Traktowanie tego wymagania li tylko w kategoriach materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia nie spełniłoby konstytucyjnego standardu proporcjonalności, skoro zgodnie z art. 31zo ust. 4 ustawy o COVID-19 zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegały należności z tytułu składek ustalone [tylko] od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek. Dokumenty te miały zatem dla Zakładu charakter wyłącznie informacyjny (płatnik deklarował w nich kwoty składek, które Zakład odpisywał z konta płatnika w granicach określonych w art. 31zo ust. 4, ale brak dokumentu i brak wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek nie zwalniał płatnika z obowiązku uregulowania tych należności), a odnośnie do składek płatnika na własne ubezpieczenia ten twierdzi, że nie uległy one po lutym 2020 r. zmianie. Instrumentalne powołanie się na zasadę legalności i wskazanie niedopełnienia przez płatnika wymagania określonego w przepisach art. 31zo i art. 31zq ustawy o COVID związanego z niezłożeniem deklaracji rozliczeniowych byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej, która mieści w sobie nakaz lojalnej współpracy organów państwa z podmiotami administrowanymi. Okoliczności rozpatrywanej sprawy stanowiłyby także przekroczenie dopuszczalnego stopnia proporcjonalności, zdecydowanie nadmiernego formalizmu, w szczególności w sytuacji, kiedy - jak podnosi skarżący - wysokość składek na jego własne ubezpieczenie miała pozostawać od marca taka sama, a Zakład sam uchybił przepisom o terminach załatwiania spraw i przyczynił się do upływu określonego w ustawie o COVID-19 terminu, do którego płatnik powinien dopełnić określonych wymagań. Niezależnie zaś od wysokości zadeklarowanych składek, zwolnienie mogło być zrealizowane tylko w granicach określonych w art. 31zo ust. 4 ustawy o COVID-19. Zasady ogólne postępowania administracyjnego, które zostało zainicjowane wnioskiem płatnika, w szczególności skodyfikowane w art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a., mają na celu zapewnienie stronie postępowania ochrony na wypadek nieznajomości regulacji normatywnych (nieznajomości prawa). Organy obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do nich, jako organów państwa, a także przekonywać o trafności podjętego rozstrzygnięcia, działając wnikliwie i szybko oraz posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 K.p.a.). Gdyby zatem płatnik otrzymał od Zakładu w rozsądnym terminie informację o braku wymaganych dokumentów, albo nawet negatywną decyzję w terminie określonym w ww. przepisach, składając odwołanie potencjalnie mógłby uzupełnić wskazane przez Zakład braki wcześniej, aniżeli uczynił to faktycznie 17 lipca 2020 r., niezależnie od powodu niezłożenia ich w wymaganym terminie. Z podanych względów Sąd, mając na względzie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19, a także art. 107 § 3, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 64 § 2 i art. 79a K.p.a., uchylił kontrolowaną decyzją. Wydano ją przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą Zakładu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie poczynienie ustaleń odpowiadających stanowisku Sądu zaprezentowanym w uzasadnieniu. Wydanie (albo utrzymanie w mocy, jeżeli chodzi o decyzję z 28 sierpnia 2020 r.) negatywnej dla płatnika decyzji tylko z tego powodu, że do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożył on do Zakładu wymaganych dokumentów rozliczeniowych, nie będzie możliwe. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, ponieważ skarżący nie był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, a sprawa sądowa zainicjowana jego skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych. Nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków.