II GSK 1860/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1781/20 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1781/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi (...) na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia (..) r. znak (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; w punkcie II. zasądził od Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego (...) kwotę 4.517 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Funkcjonariusze Komendy Miejskiej Policji w P. oraz Komisariatu Policji w G. sporządzili notatki służbowe dotyczące naruszeń, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 w dniach: 3 maja 2020 r., godz. 12:30; 4 maja 2020 r., godz. 12:00 i 5 maja 2020 r., godz. 17:30. Wskazano w nich, że dokonano kontroli adresu w miejscowości (...), celem sprawdzenia czy przebywa tam skarżący objęty 14 dniową kwarantanną w związku z przekroczeniem w dniu (..) r. granicy państwowej. Na miejscu nie zastano skarżącego, ustalono, że wyjechał do Niemiec, gdzie pracuje. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Płocku (dalej: "PPIS" "organ I instancji") zawiadomieniem z (..) r., poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia grzywny w związku ze stwierdzeniem - 3 maja 2020 r. - naruszenia obowiązku odbywania kwarantanny, związanego z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19. Następnie, decyzję z (...) r., nr (...), organ I instancji wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 30 000 zł za naruszenie w dniu 3 maja 2020 r. obowiązku kwarantanny. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji z (...) r., skarżący - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - wniósł odwołanie, załączając: 1) dwie notatki funkcjonariuszy Policji z G. z (...) r., akt urodzenia dziecka - (...); 2) oświadczenie niemieckiego pracodawcy (...) o zatrudnieniu (...) na czas nieokreślony; 3) Opinię nr (...) z (...) r. Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w P. o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka; 4) postanowienie Sądu Rejonowego w Gostyninie III Wydział Rodzinny i Nieletnich z (...) r., sygn. akt III (...) w sprawie ustalenia miejsca pobytu dziecka (ustalono, że miejscem stałego pobytu dziecka (..) będzie każdorazowe miejsce zamieszkania ojca) oraz ograniczenia władzy rodzicielskiej (....) ograniczono władzę rodzicielską do współdecydowania o istotnych sprawach dziecka związanych z wyjazdem za granicę w innym celu niż turystyczny). Z ww. notatek wynika, że skarżący przyjechał z Niemiec w kwietniu 2020 r., gdzie pracuje, odebrał matce (...) zamieszkałej w P., 3 letnią córkę, przekazał ją pod opiekę babki a następnie wrócił do Niemiec do pracy. Matka skarżącego oświadczyła, że (...) ma ograniczone prawa rodzicielskie w zakresie wskazanym w orzeczeniu Sądu i opiekowała się dzieckiem będąc pod wpływem alkoholu. Decyzją z (....) r., MPWIS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z (...) r., stwierdzając, że została wydana prawidłowo - zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie narusza prawa a odwołanie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę na decyzję MPWIS z (...) r. złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Sąd I instancji uznał za zasadne zarzuty skargi odnoszące się do prawidłowości postępowania organów obu instancji ocenianych przez pryzmat ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji nie można uznać za słuszne prymatu zasady szybkości postępowania nad zasadą prawdy obiektywnej i zasadą słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Oczywiście organy administracji publicznej stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a., powinny działać sprawnie i szybko jednak nie może się to odbywać kosztem wyrażonego w tym samym przepisie nakazu wnikliwości działania. Zdaniem Sądu I instancji, sprawa ta w żadnym wypadku nie może być zaliczona do kategorii spraw niewymagających przeprowadzenia postępowania dowodowego. Konieczne było wyjaśnienie podstawowej kwestii, a mianowicie czy sytuacja zaistniała w rodzinie w związku z ochroną 3 letniej córki i zapewnienie jej bezpieczeństwa, nie uprawniały skarżącego do przekroczenia incydentalnego granicy, ze względu na słuszny interes społeczny i interes obywateli. Organy obu instancji nie rozważyły dobra dziecka. Nie zostało wyjaśnione bez żadnych wątpliwości, czy twierdzenia skarżącego były uprawnione - to niedopuszczalne było zastosowanie regulacji z art. 10 § 2 k.p.a., gdyż wykluczało to zarówno wnikliwość postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), jak i ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). To zaś powodowało, że organy nie działały zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami bezstronności (art. 8 § 1 k.p.a.). Z tych względów, zdaniem Sądu I instancji, organy nie mogły odstąpić od zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji, nie przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowania dowodowego, w kontekście art. 10 § 2 k.p.a., jak też i nie powołały się na art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. dalej: "ustawa Covid-19"). Zdaniem WSA organy obu instancji naruszyły też art. 81 k.p.a. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, wymierzając administracyjną karę pieniężną z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.; dalej: "ustawa o zapobieganiu") i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organy sanitarne naruszyły również art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle warunków osobistych strony. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, istotne jest ustalenie, który z przepisów miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie - art. 48 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., czy art. 15zzzn ustawy Covid-19, która stanowi akt lex specialis względem ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. (ustawy o zapobieganiu), co oznacza, że ma ona pierwszeństwo przed przepisami ustawy o zapobieganiu w sprawach, których przedmiotem jest zapobieganie oraz zwalczanie zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Przepisy ustawy o zapobieganiu mogą być stosowane wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w ustawie Covid-19. Przesłanki wymierzenia kary za naruszenie tego obowiązku i dopuszczalna jej wysokość określa art. 15zzzn ust. 1 ustawy Covid-19, zatem w tym zakresie, na mocy art. 1 ust. 2 ustawy Covid-19, nie stosuje się art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 u.z.z.z. Tym samym organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej miały obowiązek rozważyć zastosowanie w niniejszej sprawie art. 15zzzn ustawy Covid-19, czego nie uczyniły. Ponadto, organy obu instancji nie odniosły się do faktu, że w związku z przekroczeniem granicy państwowej w dniu 21 kwietnia 2020 r. skarżącemu wymierzono już karę administracyjną z tytułu naruszenia obowiązku kwarantanny w wysokości 20 000 zł. Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które to uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do zastosowania przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. umarzających postępowanie w tej sprawie. Argumenty na poparcie zarzutu zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjnej nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W celu zapewnienia należytej ochrony prawnej interesów strony w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ustawodawca wprowadził w art. 175 § 1 p.p.s.a. obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., SK 22/11 (OTK-A 2014, nr 4, poz. 37) podkreślił, że od fachowego pełnomocnika trzeba wymagać profesjonalizmu w działaniach podejmowanych w imieniu mocodawcy, w tym również w sporządzeniu prawidłowej - czyli zawierającej wszystkie niezbędne elementy - skargi kasacyjnej, co niewątpliwie wymaga gruntownej wiedzy prawniczej, ale przede wszystkim dołożenia przez pełnomocnika należytej staranności. Pełnomocnik zawodowy reprezentujący organ skarżący kasacyjnie wskazanym wymogom nie sprostał. W części wstępnej skargi kasacyjnej prawidłowo wskazano Sąd wydający zaskarżony wyrok, datę jego wydania i sygnaturę akt. Jednakże w dalszej części skargi kasacyjnej jej autor zarzuca, że ".... Postanowieniem tym, kończąc postępowanie w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji i umorzył postępowanie w tej sprawie zasądzając jednocześnie od Skarżącego Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektoratu Sanitarnego zasądził zwrot kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa w łącznej kwocie 4217 zł.". Ponadto autor skargi kasacyjnej stwierdził, że "...Kończące postępowanie w sprawie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/WA 1781/20 zaskarżam w całości.", w sytuacji, gdy wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. zapadłym w sprawie prowadzonej pod sygn. akt VII SA/WA 1781/20 Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a w punkcie II. zasądził od Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego (...) kwotę 4.517 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. art. 174 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które to uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do zastosowania przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. umarzających postępowanie w tej sprawie. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzuty wskazać należy, że przepis art. 174 p.p.s.a. nie jest przepisem prawa materialnego. Przepis ten wymienia podstawy kasacji, tj. przyczyny, na podstawie których można zaskarżyć orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji. Sąd I instancji nie stosował i nie mógł tego przepisu zastosować, co czyni zarzut naruszenia art. 174 p.p.s.a. bezzasadnym. Ponadto zauważyć należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie spełnia wyżej wskazanych wymogów prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej. Jeszcze raz wskazać trzeba, że skarga kasacyjna powinna być – co do zasady – sformułowana w języku prawniczym, zawierać jednoznaczne określenie podstaw i zarzutów kasacyjnych poparte logicznym uzasadnieniem. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie może sprowadzać się w zasadzie tylko do przepisania uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i przytoczenia stanowiska organów oraz strony. W uzasadnieniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej trudno doszukać się jasnego i precyzyjnego stanowiska kasatora, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, którego naruszenie zarzuca czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Niestaranny i wadliwy sposób sporządzenia skargi przez profesjonalnego pełnomocnika powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku Sądu I instancji nie miał jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania jego prawidłowości. Z przytoczonych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.