II SA/Bk 469/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Białystok na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 17 maja 2023 r. nr WG-VI.7534.66.2023.ZWK w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 17 maja 2023 r. nr WG-VI.7534.66.2023.ZWK Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję Starosty Bielskiego (dalej: "Starosta") z 27 marca 2023 r. nr GK.6821.10.2020, w której organ ten dokonał zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej nr [...] m. Białystok, obrębie ewidencyjnym nr [...] Białostoczek Południowy, oznaczonej numerem geodezyjnym działki [...] o pow. 0,0282 ha. Zwrot został dokonany na rzecz: J. F. - w udziale 1/2, L. Z. - w udziale 1/8, M. P. - w udziale 3/32, D. W. - w udziale 3/32, M. Z. - w udziale 3/32, A. Z. - w udziale 3/32 (pkt 4). Podstawą rozstrzygnięcia we wskazanym zakresie było uznanie w pkt 3 decyzji, że część działki oznaczonej w okresie przejęcia na Skarb Państwa numerem geodezyjnym [...], położonej w Białymstoku przy Szosie Północno-Obwodowej, obecnie wchodzącej w skład działki położonej w jednostce ewidencyjnej [...] m. Białystok, obrębie ewidencyjnym nr [...] Białostoczek Południowy, oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 0,0282 ha (powstałej z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,6113 ha), stanowiącej własność Gminy Białystok, dla której IX Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Białymstoku prowadzi księgę wieczystą nr [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ponadto organ I instancji: 1) ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości, zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego, na kwotę 2250,10 zł (pkt 5); 2) zobowiązał J.F., L.Z., M.P., D.W., M.Z. i A.Z. do zwrotu na rzecz Gminy Białystok ustalonego odszkodowania w kwocie odpowiadającej wysokości zwracanych udziałów w nieruchomości. Wpłata ma nastąpić na konto Urzędu Miasta w Białymstoku, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna (pkt 6); 3) ustalił, przyjmując za podstawę prawną art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że w niniejszym przypadku ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 0,6113 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej nr [...] m. Białystok, obrębie ewidencyjnym nr [...] Białostoczek Południowy, stanowiącej własność Gminy Białystok, dla której IX Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Białymstoku prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...], na działki: [...] o pow. 0,0938 ha, [...] o pow. 0,0282 ha, [...] o pow. 0,0456 ha, [...] o pow. 0,1901 ha, [...] o pow. 0,0330 ha (pkt 7) 4) ustalił, przyjmując za podstawę prawną art. 138 ust. 1 u.g.n., że jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna (pkt 8). Jednocześnie Starosta odmówił zwrotu całość działki oznaczonej w okresie przejęcia na Skarb Państwa numerem geodezyjnym [...], położonej w Białymstoku, przy Szosie Północno-Obwodowej, obecnie wchodzącej w skład działki, położonej w Białymstoku, obręb ewidencyjny nr [...] Białostoczek Południowy, oznaczonej numerem geodezyjnym [...] (księga wieczysta KW nr [...]), stanowiącej własność Skarbu Państwa, zagospodarowanej pod drogę publiczną krajową nr 65 Gołdap - Bobrowniki (ul. [...]) (pkt 1) oraz odmówił zwrotu części działki oznaczonej w okresie przejęcia na Skarb Państwa numerem geodezyjnym [...], położonej w Białymstoku, przy Szosie Północno-Obwodowej, obecnie wchodzącej w skład działki, położonej w Białymstoku, obręb ewidencyjny nr [...] Białostoczek Południowy, oznaczonej numerem geodezyjnym [...] (księga wieczysta KW nr [...]), stanowiącej własność Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Białegostoku przeznaczonej pod drogę publiczną krajową nr 65 Gołdap - Bobrowniki (ul. [...]) (pkt 2). U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z 30 maja 1977 r. znak GKM.II-8221/46/77 Prezydent Miasta Białegostoku orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości, stanowiącej własność Z. i M. małż. Ż., oznaczonej m.in. jako działki: nr [...] o pow. 40 m2 oraz nr [...] o pow. 311 m2. Jednocześnie wskazaną decyzją ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 5.054,00 zł. Wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości były przeznaczone pod budowę przejścia podziemnego, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, wydaną przez Prezydenta Miasta Białegostoku 13 lutego 1976 r., nr [...]. Wywłaszczona nieruchomość wchodzi aktualnie w skład nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 0,1438 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, nr [...] o pow. 0,0379 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa oraz nr [...] o pow. 0,0282 ha, stanowiącej własność Gminy Białystok. Wnioskiem z 12 marca 2020 r. J.F. i F.Z. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działki nr [...] i nr [...]. Na podstawie przedłożonych przez wnioskodawców dokumentów, tj.: postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku Wydział II Cywilny z 21 grudnia 1992 r., sygn. akt II Ns 2505/92, oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku Wydział II Cywilny z 13 października 1997 r., sygn. akt II Ns 2549/97, organ I instancji stwierdził, że legitymację procesową w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości posiadają F. Z. oraz J. F. - w udziale po 1/2 części. Postanowieniem z 18 lutego 2021 r., znak GK.6821.10.2020, Starosta, z uwagi na śmierć F. Z., zawiesił postępowanie administracyjne. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia spadek po F.Z. nabyli z mocy ustawy z dobrodziejstwem inwentarza: L.Z. - w 4/16 częściach, M.P. - w 3/16 częściach, D.W. - w 3/16 częściach, M.Z. - w 3/16 częściach, A.Z. - w 3/16 częściach. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r. podjął przedmiotowe postępowanie, uwzględniając nowe strony postępowania. Decyzją z 27 marca 2023 r., znak GK.6821.10.2020, Starosta orzekł w pkt 4 o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej nr [...] m. Białystok, obrębie ewidencyjnym nr [...] Białostoczek Południowy, oznaczonej numerem geodezyjnym działki [...], o powierzchni 0,0282 ha, na rzecz: J.F. - w udziale 1/2; L.Z. - w udziale 1/8; M.P. - w udziale 3/32; D.W. - w udziale 3/32; M.Z. - w udziale 3/32. Podstawą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było uznanie, że część działki stała się zbędna na cel wywłaszczenia (pkt 3 decyzji). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Białystok, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej: Skarżąca lub Gmina), nie zgadzając się z rozstrzygnięciem w części dotyczącej zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0282 ha, stanowiącej jej własność i pozostającej w zarządzie Zarządu Mienia Komunalnego w Białymstoku. Gmina zaskarżonej w części decyzji zarzuciła poczynienie błędnych ustaleń w toku postępowania, a także błędną interpretację zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa. W ocenie skarżącej Gminy organ I instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie jednej z wielu wywłaszczonych nieruchomości, w oderwaniu od wszystkich wywłaszczonych nieruchomości, bez rozważenia realizacji celu ich nabycia, który to cel zdaniem Skarżącej został zrealizowany. Wskazując na powyższe, Gmina Białystok wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w zaskarżonej części. Wojewoda decyzją z 17 maja 2023 r. nr WG-VI.7534.66.2023.ZWK utrzymał w mocy decyzję Starosty z 27 marca 2023 r. Organ II instancji w pełni podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał i omówił przepisy regulujące kwestię zwrotu niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomości. Dalej organ wyjaśnił, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest, czy na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany. W ocenie Wojewody cel wywłaszczenia został precyzyjnie określony w decyzji wywłaszczeniowej, gdzie wskazano, że przejęte nieruchomości mają być wykorzystane pod budowę przejścia podziemnego. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Teren przedmiotowej nieruchomości nie został zagospodarowany pod budowę przejścia podziemnego, a zebrany materiał dowodowy wskazuje, że przejście podziemne zostało zrealizowane na terenie, który nie obejmuje wywłaszczonych nieruchomości, oznaczonych na dzień wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził szczegółowe, wszechstronne i wnikliwe postępowanie, zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a tym samym z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 7, 10, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2023 poz. 775, dalej: "k.p.a."). Wojewoda, powołując się na przeprowadzone dowody, wyjaśnił, że na przedmiotowej działce nie stwierdzono istnienia elementów przejścia podziemnego. Organ zaznaczył, że przyczyny odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] wynikają z innych przepisów przywołanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Przy czym, brak jest podobnych norm prawnych w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wojewoda zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z 29 sierpnia 2000 r., znak G.VII.7221-1/15/00, z której wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (przed odnowieniem ewidencji gruntów oznaczona jako działka nr [...]) została uznana za zbędną na cel wywłaszczenia i zwrócona spadkobiercom byłych właścicieli. Nieruchomość oznaczona na dzień wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...] decyzją z 30 maja 1977 r., znak GKM.II-8221/46/77, przejęta została także na cel związany z budową przejścia podziemnego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji słusznie wskazał w uzasadnieniu decyzji, że przejęta nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], która obecnie w wyniku podziału wchodzi w skład nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], znajduje się w sąsiedztwie nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Tym samym w ocenie Wojewody brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutu podnoszonego w odwołaniu przez Gminę, która wskazuje na realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy na sąsiedniej nieruchomości cel ten w ocenie Skarżącej nie został zrealizowany. Organ wskazał również, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby były na tej nieruchomości podejmowane czynności zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, a więc budowy przejścia podziemnego. Brak jest jakichkolwiek budynków, budowli, infrastruktury czy innych obiektów związanych z realizacją tego celu. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, zaś zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do oceny stanu faktycznego w sprawie. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Gminę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku - w części dotyczącej zwrotu nieruchomości gruntowej położonej w Białymstoku przy ulicy [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] - Białostoczek Płd. numerem [...] o pow. 0,0282 ha, stanowiącej własność Gminy Białystok i pozostającej w zarządzie Zarządu Mienia Komunalnego w Białymstoku. Skarżąca zarzuciła decyzji Wojewody: 1) naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia; 2) naruszenie przepisów art. 93, art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 u.g.n. poprzez uznanie, że część nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczeniowym. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w części dotyczącej zwrotu nieruchomości gruntowej o nr [...] o pow. 0,0282 ha, a także przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione wątpliwości budzą ustalenia poczynione przez organ w toku prowadzonego postępowania, jak również interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Gminy ponad wszelką wątpliwość ustalono, że określony w treści decyzji z 30 maja 1977 r. cel wywłaszczenia polegający na budowie przejścia podziemnego pod ulicą Szosa Północno-Obwodowa (obecnie ulica [...]) został w pełni zrealizowany. Zdaniem Gminy organ I instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie jednej z wielu wywłaszczonych nieruchomości. Ponadto Starosta uznał o braku konieczności odnalezienia, powołania i przesłuchania świadków, którzy mogą wnieść do sprawy istotne informacje dotyczące okoliczności określenia celu wywłaszczenia i jego realizacji. W ocenie autora skargi, z uwagi na upływ czasu i związane z tym trudności w zebraniu dowodów z dokumentów, istnieje konieczność dopuszczenia wszelkich innych dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Uchybienie to skutkuje niekompletnością materiału dowodowego i nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy w kontekście ustalenia przesłanek zwrotu określonych w art. 137 u. g. n. Skarżąca zaznaczyła, że niepoczynienie przez organ I instancji wszystkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia, czy zrealizowano cel wywłaszczenia na terenie nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, świadczy o naruszeniu podstawowych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda wniósł również o przeprowadzenie rozprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2023 poz. 344, dalej: "u.g.n."). Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak stanowi przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Istotą postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości było zatem ustalenie zbędności nieruchomości (działki nr [...] o pow. 0,0282 ha) na cel na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej. Nie budzi sporu ustalenie, że celem wywłaszczenia nieruchomości Z. i M. małż. Ż., oznaczonej m.in. jako działki: nr [...] o pow. 40 m2 oraz nr [...] o pow. 311 m2, była budowa przejścia podziemnego. Powyższe wynika jednoznacznie z decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 30 maja 1977 r., znak GKM.II-8221/46/77. Wbrew zarzutom skargi, ustalenia organów orzekających w zakresie zwrotu przedmiotowej działki są prawidłowe i zgodne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Zarówno Starosta jak i Wojewoda dokonali prawidłowej interpretacji przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wypełniły obowiązek nałożony z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz oceniły istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania okoliczności, w oparciu o całokształt kompletnego materiału dowodowego. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, m.in. poprzez dołączenie do akt sprawy stosownych decyzji administracyjnych, pozyskanie fotogrametrycznych zdjęć lotniczych z lat 1976-2020 (k. 99-128 akt admin.), zlecenie biegłemu opracowania dokumentacji geodezyjno-prawnej podziału działki nr [...] (k. 238 akt admin.), a także zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego w celu ustalenia wartości rynkowej zwracanej działki oraz wysokości należnego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (k. 443 akt admin.). Zdaniem Sądu wniosek o niezrealizowaniu na wywłaszczonej działce celu wywłaszczenia jest wnioskiem logicznym, uprawnionym i uzasadnionym, albowiem podjętym w oparciu o swobodną ocenę całokształtu materiału dowodowego. Na podstawie m.in. operatu szacunkowego (w tym oględzin nieruchomości) oraz fotogrametrycznych zdjęć lotniczych, organy rzetelnie i szczegółowo ustaliły obecne zagospodarowanie działek nr [...], [...] oraz [...] (w tym działki nr [...], powstałej po wydzieleniu z działki nr [...]). Gromadząc obszerny materiał dowodowy wykazano, że działka nr [...] stanowi teren niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, chwastami oraz drzewami i krzewami typu samosiew. Ma ona kształt zbliżony do bardzo wydłużonego prostokąta o szerokości nieco ponad 3 m i długości ok. 83 m, a przez północna cześć działki przebiega napowietrzna sieć elektroenergetyczna wysokiego napięcia (operat szacunkowy, k. 416 akt admin.). Na zdjęciach spornego terenu nie tylko nie widać elementów charakterystycznych dla zakończonego czy też trwającego procesu budowlanego, ale także nie widać pozostałości tego procesu. Operat szacunkowy wprost wskazuje, że grunt jest niezabudowany i pozbawiony cenotwórczych elementów zagospodarowania. A zatem z analizy akt sprawy nie wynika, aby bezpośrednio na przedmiotowej nieruchomości po dacie jej wywłaszczenia przeprowadzane były przez Skarb Państwa lub Gminę jakiekolwiek prace budowlane. Brak jest budynków, budowli, infrastruktury, czy innych obiektów związanych z realizacją tego celu. W tym świetle Sąd nie podziela zarzutu Skarżącego, iż błędem było nie podjęcie przez organ trudu ustalenia i przesłuchania świadków, którzy mogliby wnieść do sprawy istotne informacje dotyczące okoliczności określenia celu wywłaszczenia, albowiem zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Starając się wykazać zrealizowanie celu wywłaszczenia Gmina powołuje się na decyzję Prezydenta m. Białegostoku z 30 maja 1977 r. oraz na decyzję Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska UM w Białymstoku nr [...] z 13 lutego 1976 r. zatwierdzającej plan realizacyjny budowy przejścia podziemnego, której w aktach zresztą brak z uwagi na nieodnalezienie jej w zasobach Archiwum Państwowego w Białymstoku. Istotnie, z akt sprawy wynika, że w okolicy przedmiotowej nieruchomości powstało przejście podziemne pod ul. [...], lecz – jak trafnie ustaliły organy - obszar w granicach działek oznaczonych w okresie wywłaszczenia nr [...] i [...] oddalony jest około 90 m od przejścia podziemnego. Nie budzi również wątpliwości Sądu decyzja Starosty o konieczności wydzielenia obszaru przeznaczonego do zwrotu poprzez sporządzenie projektu podziału, który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz wpisany do ewidencji zasobu miejskiego 18 listopada 2020 r. pod numerem ewidencyjnym P.2061.2020.3315, w efekcie czego wydzielono 6 działek, w tym podlegającą zwrotowi działkę nr [...] o pow. 0,0282 ha (zob. pkt 7 decyzji organu I instancji). Nie sposób podzielić zarzutu Gminy, że Starosta "skoncentrował się jedynie na fragmencie jednej z wielu wywłaszczonych nieruchomości (...) w oderwaniu od wszystkich wywłaszczonych nieruchomości, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu ich nabycia". Jak trafnie wskazuje Wojewoda, zbędność nieruchomości powinna być oceniana jedynie przez pryzmat zrealizowania celu wywłaszczenia tej konkretnej, wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Z tego też względu powoływanie się na cytowane w skardze orzecznictwo sądowe jest dla niniejszej sprawy nieadekwatne. Trafnie też podnosi Wojewoda argumentując, że sąsiednia nieruchomość oznaczona przed zmianą ewidencji jako działka nr [...], została - na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z 29 sierpnia 2000 r. - uznana za zbędną na cel wywłaszczenia i zwrócona spadkobiercom byłych właścicieli. Miało to miejsce w zbliżonej sytuacji faktycznej i prawnej, albowiem działka ta, na mocy decyzji z 30 maja 1977 r., także została wywłaszczona pod budowę przejścia podziemnego i – jak wynika z ww. decyzji - cel ten nie został zrealizowany (zob. k. 190-192 akt admin.). Podsumowując, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a tym samym zaistniały przesłanki materialnoprawne pozwalające na orzeczenie o jej zwrocie. Na podstawie akt sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego nie można uznać, że na jej terenie powstało przejście podziemne. Sąd nie dopatrzył się także błędów w ustaleniu wysokości podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Białystok zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 2250,10 zł, co prawidłowo uczyniono na podstawie stosownych przepisów u.g.n., opierając się na operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego (pkt 11 operatu, k. 421 akt admin.). Operat szacunkowy z 31 stycznia 2023 r. został sporządzony w sposób prawidłowy pod względem formalnym, zawiera zrozumiałe wyjaśnienia oraz niebudzące wątpliwości konkluzje, co nie daje podstaw do jego zakwestionowania. Tym samym stanowi wiarygodny dowód będący podstawą rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania od wnioskodawców w kwotach odpowiadających wielkości ich udziałów (fakt wielkości udziałów został wykazany stosownymi dokumentami urzędowymi). Ocenę organów tego dowodu należy uznać za trafną i niebudzącą wątpliwości. Należy również podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego Gmina, poza ogólnymi stwierdzeniami o konieczności dopuszczenia wszelkich innych dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zwłaszcza przesłuchania świadków, nie formułowała żadnych konkretnych wniosków dowodowych, które miałyby wskazywać na okoliczności przeciwne ustalonym przez organ lub które mogłyby przynajmniej podważać ich wiarygodność. Zdaniem Sądu, organ prowadzący sprawę, nie dysponując żadnymi dowodami podważającymi poczynione ustalenia, przy sformułowaniu wyłącznie ogólnych zarzutów odnośnie niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie był zobligowany do prowadzenia z urzędu dalszego postępowania wyjaśniającego, skoro dotychczas dokonane ustalenia jednoznacznie wykazały, że przejście podziemne na przedmiotowej działce nie zostało wybudowane. Również Sąd nie znajduje podstaw, aby podważać ustalenia organu. Reasumując, jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów art. 93, 136 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 137 u.g.n. Ocena zbędności wywłaszczenia nieruchomości w 1977 r. została dokonana bez naruszenia prawa, odnosi się do okoliczności sprawy oraz zawiera rozważenie przesłanek wydania orzeczenia na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Jako niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, tj. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., polegający na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia. Wskazane przepisy, a także art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu wszystkie powyższe zasady proceduralne zostały w niniejszej sprawie dochowane. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa materialnego oraz zasad wynikających z k.p.a. w zakresie odmowy zwrotu całości działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] (pkt 1 decyzji) oraz odmowy zwrotu części działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] (pkt 2 decyzji). Organy zasadnie odmówiły zwrotu ww. nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, działka o nr [...] jest zagospodarowana pod drogę publiczną, tj. drogę krajową nr 65 Gołdap- Bobrowniki, co z mocy art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2023 poz. 645) uniemożliwia jej zwrot. Z wykładni wskazanej normy prawnej stanowiącej, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, tj. Skarbu Państwa lub właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, dostęp: CBOSA). Należy pamiętać, że ustawę o drogach publicznych zalicza się do kategorii przepisów odrębnych, które na mocy art. 2 u.g.n. mają pierwszeństwo w stosowaniu. Trafnie organy odmówiły również zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], albowiem w sposób nie budzący wątpliwości ustalono, że działka ta została objęta decyzją Wojewody Podlaskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 19 grudnia 2011 r., znak WI-I.7820.3.12.2011.ŁM. Fakt ten determinuję decyzję odmowną z uwagi na treść art. 11d ust. 9 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2023 poz. 162), zgodnie z którym z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna (ust. 10). Organy trafnie zastosowały cytowany przepis uznając, że zakaz obrotu, o którym mowa w ww. przepisach specustawy drogowej oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dniem indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem. (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1888/14, dostępny w CBOSA). Istotnie, zakaz obrotu, a więc także zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obowiązuje od chwili zawiadomienia o wszczęciu postępowania do chwili wzruszenia (usunięcia z obrotu) ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Na mocy art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.