III SA/Gl 395/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Zabrze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 10 lutego 2023 r. nr NPII.4131.1.125.2023 w przedmiocie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć osobom pełniącym stanowiska kierownicze w szkole 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Miasto Zabrze zaskarżyło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 10 lutego 2023 r. o numerze NPII.4131.1.125.2023 stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Zabrze z 9 stycznia 2023 r. nr LX /850/23. Uchwałą ta Rada Miasta zmieniła swą wcześniejszą uchwałę z 29 sierpnia 2022 r. nr LIII/778/22 w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektora i wicedyrektora szkoły oraz nauczyciela pełniącego inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczyciela, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze w szkołach i placówkach prowadzonych przez Miasto Zabrze. Wojewoda uznał, że uchwała Rady Miasta Zabrze jest niezgodna z prawem. Jej podstawę prawną stanowią przepisy art. 42 ust. 6 i 6a oraz art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta nauczyciela (t.j. w Dz.U. z 2021 r., poz. 1762). Uchwała podjęta na tej podstawie ma charakter aktu normatywnego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 40) i jako taka powinna mieć charakter generalny i abstrakcyjny. Jako akt o charakterze generalnym nie może być adresowana do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, a jako akt o charakterze abstrakcyjnym może być wykorzystana w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości. Tymczasem zaskarżona uchwała wprowadza rozmiar obniżki tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin dla konkretnych stanowisk funkcyjnych w konkretnych placówkach oświatowych, to jest dla Wicedyrektora Centrum Kształcenia Praktycznego i Ustawicznego w Zabrzu oraz dla Kierownika Filii Nr 1 Centrum Kształcenia Praktycznego i Ustawicznego w Zabrzu. Podmioty te zostały zindywidualizowane, przez co normy wynikające z uchwały utraciły cechy generalności. Jest to istotne naruszenie prawa, które przesądza o wadliwości całej uchwały, stąd rozstrzygnięcie nadzorcze wydane z mocy art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. W swej skardze Miasto Zabrze wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zarzuciło Wojewodzie naruszenie prawa materialnego – art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty nauczyciela przez ich błędną wykładnię i uznanie, że postanowienia uchwały zostały sformułowane w sposób sprzeczny z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 47 ust. 7 pkt 2 Karty nauczyciela. Miasto wskazało, że Centrum Kształcenia Praktycznego i Ustawicznego jest jedyną tego typu odrębna placówką w mieście i dlatego zapisy uchwały są skierowane do wicedyrektora Centrum oraz do kierownika Filii Nr 1 Centrum. Gdyby przyjąć rozumowanie Wojewody, to miasto nie mogłoby podjąć żadnego aktu prawa miejscowego w odniesieniu do Centrum Kształcenia Praktycznego i Ustawicznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swe stanowisko twierdząc, że zakwestionowane zapisy uchwały skierowane zostały do dwóch indywidualnie wskazanych podmiotów, dlatego naruszają elementarną zasadę aktu prawa miejscowego, jaką jest zasada generalności i abstrakcyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga Miasta Zabrze jest uzasadniona. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten pozwala organowi nadzoru na stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy w sytuacji, gdy jest ona sprzeczna z prawem, a to, w powiązaniu z art. 91 ust. 4 tej ustawy, oznacza, że w sposób istotny narusza prawo. Sąd nie podzielił poglądu Wojewody jakoby uchwała Rady Miasta Zabrze w sposób istotny naruszała prawo. Nie ma sporu co do tego, że uchwała podjęta na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty nauczyciela jest aktem prawa miejscowego (porównaj wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5192/21 oraz wyrok WSA w Krakowie z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt III Kr 1108/12). Nie ma również sporu co do tego, że przepis prawa miejscowego, jak zresztą każdy przepis prawa, powinien mieć charakter generalny i abstrakcyjny, a zatem jako przepis o charakterze generalnym nie może być adresowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, a jako przepis o charakterze abstrakcyjnym może być wykorzystany w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości. Tylko, zdaniem Sądu, uchwała Rady Miasta Zabrze spełnia te warunki. W kwestionowanych przez Wojewodę zapisach uchwała nie jest skierowana do indywidualnie wskazanego podmiotu, a do kategorii potencjalnych podmiotów, czyli do wszystkich osób, które obejmują bądź obejmą w przyszłości stanowisko zastępcy dyrektora Centrum Kształcenia Praktycznego i Ustawicznego oraz kierownika Filii Nr 1. Zapis uchwały nie jest zatem skierowany do indywidualnie wskazanych osób, np. przez wskazanie personaliów, a do każdego, kto jest i znajdzie się na tych stanowiskach, co oznacza, że zapisy uchwały mogą być wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków. Trzeba też uwzględnić to, że Centrum Kształcenia Praktycznego i Ustawicznego jest jedyną pod względem organizacyjnym tego rodzaju placówką oświatową w Zabrzu, a zatem naturalną rzeczą jest, że ma swe odrębne zapisy w uchwale, ponieważ z uwagi na tę odrębność nie można włączyć tych zapisów do postanowień odnoszących się do innych jednakowych rodzajowo placówek, np. szkół. Przyjmując myślenie organu nadzoru Gmina nigdy nie mogłaby podjąć uchwały dotyczącej takiej odrębnej placówki, podobnie jak gmina, która posiada jedną placówkę oświatową, nigdy nie mogłaby podjąć uchwały na podstawie art. 42 ust. 6 Karty nauczyciela bez narażenia się na zarzut skierowania aktu do indywidualnie wskazanego podmiotu. Z powyższych powodów Sąd uznał, że zakwestionowana przez Wojewodę uchwała Rady Miasta Zabrze nie zawiera istotnego naruszenia prawa, które mogłoby być podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność, a w konsekwencji uchylił to rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 259). Orzeczenie o kosztach postępowania sadowego zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.