I OSK 1099/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Wr 500/23 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Wr 500/23 oddalił skargę Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Gmina Wrocław w piśmie z 22 listopada 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Wrocław własności nieruchomości położonych we Wrocławiu, oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Wrocławia obręb [...] jako działki o numerach: [...]/1, [...]/4, [...]/6 [...], w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna". W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z 4 sierpnia 2017 r. Gmina poinformowała Wojewodę o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę, własności opisanych wyżej nieruchomości. Zdaniem skarżącej, pierwszą czynnością podjętą przez Wojewodę w sprawie były pisma z 8 maja 2019 r skierowane przez Wojewodę do Gminy i PKP S.A. Postępowanie w przedmiocie komunalizacji nieruchomości było więc prowadzone najpóźniej od 8 maja 2019 r. Jak zauważyła Gmina, obowiązek wszczęcia przez Wojewodę postępowania w sprawie nabycia przez Gminę własności nieruchomości oraz jego zakończenia, wynika z art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej. Ponadto, z wykładni zawartej w uzasadnieniu do ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym, wynika dla Wojewody obowiązek wszczęcia postępowania komunalizacyjnego w odniesieniu do nieruchomości, która nie jest objęta spisami inwentaryzacyjnymi, ale uległa komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Gmina podkreśliła, że od dnia wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie Wojewoda nie podjął żadnej czynności zmierzającej do jego zakończenia. W efekcie, postępowanie nie zostało zakończone w ustawowym terminie. Co więcej, Wojewoda nie informuje strony o wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy ani o przyczynach zwłoki w jej załatwieniu. Według strony skarżącej, takie działania organu wskazują jednoznacznie, że jest on bezczynny w postępowaniu dotyczącym komunalizacji przedmiotowych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Wojewody, pismo Gminy z 8 września 2017 r. nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Wojewoda potraktował to pismo jako informację o istnieniu przesłanek do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania we wskazanym trybie i nie wszczął z urzędu postępowania komunalizacyjnego. Zatem, nie biegną terminy procesowe określone w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Jak zauważył Wojewoda, zgodnie z art. 17a ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, gminy były zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, a termin przekazywania upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. Jedyną konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, było przejście inicjatywy wydania decyzji w gestię wojewody. Wojewoda wskazał również, że pismo z 8 maja 2019 r. było adresowane do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami PKP S.A. we Wrocławiu i jest częścią korespondencji prowadzonej pod nr NRŚ-OR.7532.158.2017.KS. Sprawa ta nie posiada charakteru sprawy administracyjnej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Celem tego wystąpienia było zebranie odpowiednich danych, w oparciu o które organ mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Zdaniem Wojewody, biorąc pod uwagę treść pisma, nie można uznać, że stanowiło ono wyraz pierwszej czynności podjętej przez organ w sprawie komunalizacji działek a co za tym idzie, że było czynnością wszczynającą tego rodzaju postępowanie. Wojewoda nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania z urzędu z powołaniem art. 61 § 4 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie jest zasadna. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd wskazał, że analiza charakteru czynności podejmowanych na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, pozwala na wniosek, że samo przyznanie w tym przepisie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania, nie prowadziło do jego automatycznego wszczęcia. Ocena, czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu, należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informację (odpowiednie dane) o choćby możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie art. 5 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z komunalizacyjnej. Z przedstawionych względów, Sąd I instancji stwierdził, że w omawianej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym nie istniał stan faktyczny, który można zakwalifikować jako bezczynność lub przewlekłość postępowania. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że żaden podmiot zewnętrzny dla administracji, w tym także strona stosunku materialnoprawnego, który byłby konkretyzowany w postępowaniu jurysdykcyjnym, nie może skutecznie zażądać jego wszczęcia, gdy przewidzianą ku temu formą jest podjęcie działania z urzędu. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, skoro przepis art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej stanowił, że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami przekazanymi do 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości, to powyższe wyraźnie wskazuje na realizowanie przez ów przepis zasady oficjalności. W konsekwencji, ani strona, ani inny podmiot nie mogą skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w tej sprawie. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, nie doszło do wszczęcia z urzędu przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania komunalizacyjnego. Z pisma z 8 maja 2019 r. nie wynika, że stanowiło ono wyraz pierwszej czynności podjętej przez organ w sprawie komunalizacji wskazanych wyżej działek. Zdaniem Sądu I instancji, pismo z 8 maja 2019 r. stanowiło jedynie korespondencję, która niewątpliwie jest związana z przedmiotem oczekiwanego przez Gminę postępowania, ale nie świadczy o dokonaniu czynności procesowej, przewidzianej przepisami K.p.a. w konkretnej sprawie. Pismo to miało charakter ogólny, dotyczyło 274 nieruchomości, których komunalizacją zainteresowana jest skarżąca. Zawierało jedynie ogólne informacje, dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym PKP S.A., w związku z licznymi wystąpieniami skarżącej, sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Sąd I instancji podkreślił, że w piśmie wyraźnie zaznaczono, że "obecnie Wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Sąd I instancji zgodził się z argumentacją Wojewody, że celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które można byłoby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Zatem z pismem z 8 maja 2019 r. nie można wiązać skutku, w postaci wszczęcia z urzędu postępowania w konkretnej sprawie. Ponadto, Sąd I instancji uznał, że skarżąca niezasadnie powoływała się na treść art. 14 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 462), powoływanej dalej jako "ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym". Możliwość zastosowania tego przepisu zależy od wcześniejszego wszczęcia postępowania, co w opinii Sądu I instancji, nie miało miejsca. Z tego samego powodu, za niezasadne zostały uznane zarzuty naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a. Skoro nie doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego, to zarzucany w skardze stan bezczynności nie wystąpił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Wrocław zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym w związku z art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, który obowiązywał do 16 kwietnia 2020 r., przez ich pominięcie w rozpatrywanej sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie występował ustawowy obowiązek Wojewody do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia komunalizacji nieruchomości, która to nieruchomość nie została objęta spisem inwentaryzacyjnym, ale mimo to uległa komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. podczas gdy: 1. art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej wskazywał na ustawowy bezwzględny obowiązek wojewodów do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości, 2. art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym wskazywał, że postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, prowadzi się nadal na podstawie przepisów dotychczasowych; a w tej sytuacji prawnej do 16 kwietnia 2020 r. Wojewoda zobowiązany był ustawowo do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę Wrocław własności nieruchomości położonej we Wrocławiu, oznaczonej jako działki o numerach: [...]/1, [...]/4 [...]/6 oraz [...]/7 obręb [...], [...], oraz do prowadzenia ww. postępowania do czasu jego zakończenia; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. oraz w związku z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. przez oddalenie skargi Gminy Wrocław, w sytuacji kiedy w sprawie występowała jawna bezczynność Wojewody Dolnośląskiego i niczym nieusprawiedliwiona opieszałość w podejmowaniu przez ww. organ czynności w postępowaniu komunalizacyjnym, a także miało miejsce opieszałe, niesprawne i nieefektywne działanie organu, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym terminie; 2. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. przez oddalenie skargi Gminy Wrocław, w sytuacji kiedy stanowisko organu o "braku wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu" naruszało zarówno art. 7, jak i art. 77 K.p.a., ponieważ Wojewoda Dolnośląski pominął fakt istnienia w aktach sprawy pisma Wojewody Dolnośląskiego z 8 maja 2019 r., skierowanego do stron postępowania, tj. zarówno do PKP S.A., jak i do Gminy Wrocław; ww. pismo organu jasno wskazywało, że Wojewoda Dolnośląski rozpoczął postępowanie administracyjne z udziałem stron: PKP S.A. oraz Gminy Wrocław, oczekując od PKP S.A. przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP prawa użytkowania bądź zarządu do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do ww. pisma (tamże, pod. poz. numerem 127, znajduje się nieruchomość wskazywana w postępowaniu ze skargi Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego); 3. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w związku z art. 8 K.p.a. przez oddalenie skargi Gminy Wrocław, w sytuacji kiedy działanie Wojewody Dolnośląskiego naruszało art. 8 K.p.a., ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowań i kierować się zasadami bezstronności i równego traktowania; Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął, że organ administracji co prawda nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu (do czego do dnia 16 kwietnia 2020 r. był ustawowo zobligowany), lecz wszczął de facto to postępowanie, ustalając strony postępowania (tu: Gmina Wrocław oraz PKP S.A.), ustalając przedmiot tego postępowania (komunalizacja) oraz kierując do PKP S.A. precyzyjne pytanie dotyczące skompletowania materiału dowodowego, który służy bezpośrednio rozstrzygnięciu w kwestii komunalizacji; takie czynności organu są klasycznymi czynnościami merytorycznymi w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej; samo uchybienie Wojewody Dolnośląskiego w postaci braku wydania postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu, nie może wpływać na pogorszenie sytuacji strony w postępowaniu administracyjnym; 4. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 §1 pkt 1 K.p.a. oraz w związku z art. 6 K.p.a. przez oddalenie skargi Gminy Wrocław, w sytuacji kiedy działanie Wojewody Dolnośląskiego naruszyło art. 6 K.p.a., ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa; Sąd I instancji błędnie przyjął, że zgodnie z K.p.a. możliwe jest kierowanie przez organy administracji publicznej do stron postępowania "ogólnej informacji", która nie pozostaje w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, ani nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych; Sąd I instancji nie podał podstawy prawnej dla "ogólnej informacji", ani nie wskazał, czy pisma kierowane przez strony w nawiązaniu do "ogólnej informacji", podlegają już przepisom K.p.a.; Sąd I instancji pominął, że Wojewoda Dolnośląski wysyłał i przyjmował korespondencję od pełnomocników stron postępowania, w tym wniosek pełnomocnika PKP S.A. o zawieszenie postępowania; pismo z 8 maja 2019 r. skierowane zarówno do PKP S.A., jak i do Gminy Wrocław, jasno wskazuje, że Wojewoda Dolnośląski rozpoczął postępowanie administracyjne w sprawie komunalizacji, oczekując od PKP S.A. przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie, a konsekwencją wszczęcia postępowania była dalsza wymiana pism pomiędzy stronami, w tym kierowana do ustanowionych pełnomocników stron postępowania; przepisy K.p.a. nie przewidują gromadzenia przez organy administracji publicznej materiału dowodowego w inny sposób niż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego; pozyskiwanie przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w ramach luźnej korespondencji prowadzonej przez organ narusza art. 8 K.p.a., a tak uzyskane dowody/informacje nie mogą posiadać jakiejkolwiek wiarygodności dowodowej; uznanie, że jest możliwe wieloletnie prowadzenie wymiany pism przez organ administracji publicznej z ustalonym kręgiem stron, pod ustaloną sygnaturą, poza trybem przewidzianym w K.p.a., w inny sposób niż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu podkreślono, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do następujących zarzutów i argumentów skargi, dotyczących: – prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania pod sygnaturą sprawy dotyczącą "przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego nieruchomości Skarbu Państwa z mocy prawa"; – prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego usystematyzowanych akt sprawy oraz udostępniania tych akt pełnomocnikowi Gminy Wrocław; – ustalenia przez Wojewodę Dolnośląskiego stron postępowania; – ustalenia przez Wojewodę Dolnośląskiego zarówno przedmiotu sprawy (komunalizacja), jak i okoliczności, które mają być wykazane w postępowaniu dowodowym (przekazanie nieruchomości w zarząd lub użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP); – kierowania przez Wojewodę Dolnośląskiego i odbierania korespondencji w sprawie do ustanowionych w sprawie pełnomocników; – pozostawania przez strony postępowania (PKP S.A. oraz Gminę Wrocław) w przekonaniu co do prowadzenia postępowania komunalizacyjnego dotyczącego nieruchomości, czego wyrazem był choćby wniosek PKP S.A. z 31 lipca 2020 r. o zawieszenie postępowania komunalizacyjnego, motywowany potrzebą zgromadzenia dokumentów wymaganych pismem z 8 maja 2019 r. oraz informujący o przedłożeniu stosownej dokumentacji dotyczącej zarządu nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe PKP. Ponadto, wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że Sąd I instancji nie wskazał również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie działanie Wojewody można było uznać jako przekazanie ogólnych informacji. Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie zapoznał się z zarzutami skargi. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że pismo z 8 maja 2019 r. stanowiło pierwszą reakcję na pisma Gminy Wrocław oraz było wyrazem wiedzy Wojewody, że nieruchomość objęta postępowaniem oraz inne znajdujące się w załączonym wykazie tabelarycznym nieruchomości, podlegały komunalizacji. Jak wyjaśniła wnosząca skargę kasacyjną, okoliczność, że organ nie wykonuje swoich obowiązków w postępowaniu administracyjnym, takich jak zawiadomienie stron o terminie rozpatrzenia sprawy, czy też opóźnia się z wydaniem decyzji administracyjnej, nie oznacza, że organ ten nie prowadzi postępowania administracyjnego. Raz jeszcze wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, powołując doktrynę i orzecznictwo sądowoadministracyjne, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć pierwszą czynność urzędową wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (tak NSA w wyroku z 13 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1364/97, publ. LEX nr 47892). W piśmie z 6 sierpnia 2024 r. wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę na najnowsze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach ze skarg Gminy Wrocław w analogicznych stanach faktycznych i prawnych. Jak wyjaśniła, pismo z 8 maja 2019 r. jest powoływane przez Gminę Wrocław również w innych sprawach sądowoadministracyjnych dotyczących komunalizacji mienia i bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w tym zakresie. Przywołano orzeczenia, w których NSA uwzględnił stanowisko Gminy Wrocław i uchylił zaskarżone wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz przekazał temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Jak wskazał NSA w wyrokach z 26 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 494/24 i 495/24, pismo z 8 maja 2019 r. określało przedmiot postępowania, jego strony, było skierowane do podmiotu zewnętrznego i "bez wątpienia należy je uznać za pierwszą czynność w sprawie komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. Skoro WSA błędnie ocenił, że nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, to nie oceniał sprawy pod kątem bezczynności. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art.174 P.p.s.a. Istota zarzutów, zarówno materialnoprawnych, jak i procesowych, sprowadza się jednak do oceny, czy Wojewoda Dolnośląski wszczął z urzędu postępowanie komunalizacyjne i czy można uznać, aby pismo wystosowane przez Wojewodę z 8 maja 2019 r. było pierwszą czynnością podjętą w sprawie. Dopiero bowiem stwierdzenie, że doszło do wszczęcia postępowania w sprawie komunalizacji mienia pozwoliłoby zakwalifikować ustalony stan faktyczny jako bezczynność lub przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego. Ponadto, w razie uznania, że postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte w związku z pismem Wojewody Dolnośląskiego z 8 maja 2019 r., konieczne byłoby stosowanie art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej. Sąd I instancji oddalił natomiast skargę Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie komunalizacji uznając, że nie można mówić o bezczynności organu w sytuacji, gdy nie doszło do wszczęcia postępowania, a z art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej wyraźnie wynikało, że postępowanie mogło być wszczęte tylko z urzędu. Zgodnie z art. 17a ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin - z mocy prawa - na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania tych spisów, o którym mowa w ust. 1, upływał z dniem 31 grudnia 2005 r. (ust. 2). Obowiązujący zaś do dnia 17 kwietnia 2020 r. ustęp 3 tego artykułu stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio. Z treści w/w unormowań wynika zatem, że norma prawna art. 17a ustawy komunalizacyjnej obejmuje swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27 maja 1990 r., spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy, stały się – z mocy prawa - własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny. Tryb postępowania, prowadzący do wydania takich decyzji przedstawiał się zaś poprzednio w ten sposób, że gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które, w ich ocenie, spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej i które, co za tym idzie, stały się ich własnością ex lege, a złożenie do wojewody spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym. Jeśli zaś gmina nie dopełniła swoich obowiązków, związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do dnia 1 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że były nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. Z powyższego więc wynika, że przepisy ustawy komunalizacyjnej wprawdzie zawierały (i zawierają nadal) podstawę prawną dla działania organu wojewódzkiego z urzędu, ale nie nakładają na niego obowiązku wszczęcia takiego postępowania co do każdej nieruchomości, którą gmina jest zainteresowana, a tylko wtedy, gdy do komunalizacji danego mienia istotnie doszło. Przepisy te nie przewidują również terminu, w którym takie postępowanie powinno być bezwzględnie wszczęte. Tego rodzaju wymogi nie wynikają również z treści przepisu art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym. W/w przepis przewiduje bowiem jedynie, że postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy zmienianej w art. 3 prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. O tym więc, czy w stosunku do danej nieruchomości powinno być z urzędu wszczęte postępowanie komunalizacyjne (tj. czy informacje, którymi dysponował organ wojewódzki uzasadniały wszczęcie takiego postępowania) oraz o dacie jego wszczęcia decyduje wojewoda. Zdaniem składu orzekającego, organ wojewódzki nie miał obowiązku automatycznego wszczynania (i to w określonym terminie) postępowania komunalizacyjnego, tylko z tego powodu, że Gmina Miasta Wrocławia takim postępowaniem była zainteresowana. Z tego powodu, zarzuty kasacyjne oparte na art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym i art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej nie były zasadne. Odnosząc się natomiast do zarzutów procesowych wskazać trzeba, że ich podstawą było prezentowane przez skarżącą stanowisko, że wspomniane wyżej pismo Wojewody Dolnośląskiego z 8 maja 2019 r. wysłane do PKP wszczęło postępowanie komunalizacyjne dotyczące nieruchomości położonej we Wrocławiu, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki o numerach: [...]/1, [...]/4, [...]/5, [...]/6 i [...]/4 [...]. Kodeks postepowania administracyjnego nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania. W postanowieniu NSA w Warszawie z 4 marca 1981 r. sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15, stwierdzono, że: "Wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę"; w orzeczeniu NSA o sygn. akt SA 152/81, GP 1982/1, przyjęto, że "Ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji państwowej na zewnątrz w stosunku do strony. Korespondencja wewnętrzna pomiędzy organami nie skutkuje wszczęcia postępowania" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 61). Zauważyć także należy, że "W nauce nie ma sporu co do tego, że wszczęcie postępowania nie wymaga szczególnej formy i stanowi czynność materialno-techniczną (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 380–382). Wyjątki stanowią uregulowany w przepisie art. 31 § 2 przypadek wszczęcia postępowania z urzędu, ale na żądanie organizacji społecznej oraz wszczęcie postępowania w trybach nadzwyczajnych. (...) Zawiadomienie o wszczęciu postępowania przybiera formę pisemną i powinno zostać skierowane do strony niezależnie od tego, czy wszczęcie następuje z urzędu, czy na wniosek" (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 61). Z akt sprawy wynika, że pismo z 8 maja 2019 r. zostało zaadresowane do T. S. - Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami PKP SA we Wrocławiu i zawierało informację, że (cyt.): "w okresie od czerwca 2017 r. do dnia sporządzania niniejszego pisma wpłynęły do urzędu wojewódzkiego liczne wystąpienia Gminy Wrocław sygnalizujące istnienie podstaw do wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych (...)". W piśmie tym Wojewoda omówił znaczenie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 4/17, zwracając uwagę, że w związku z jej treścią jest zobligowany obecnie do dokonywania oceny przesłanego mu materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego, a dotyczącego kilkuset (wskazanych w wykazie dołączonym do pisma) nieruchomości. Z tego zaś powodu, że jednostki PKP w części tych spraw, w których organ podjął już czynności wyjaśniające, informując o przedsięwziętych działaniach mających na celu odnalezienie stosownych dokumentów świadczących o prawach PKP do tych nieruchomości, jednocześnie wnioskowały o przedłużenie terminów rozpatrzenia spraw, Wojewoda, niniejszym pismem, zwracał się do jego adresata o pilne wszczęcie kompleksowej kwerendy w celu pozyskania dokumentów dotyczących nieruchomości objętych załączonym do pisma wykazem nieruchomości. Jak wspomniano wyżej, pismo to zostało wysłane do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami PKP SA we Wrocławiu, a do wiadomości otrzymały je ponadto: Gmina Wrocławia i PKP SA (Centrala). W ocenie składu orzekającego, zgodzić się więc trzeba z Sądem Wojewódzkim, że omawiane pismo nie mogło być uznane za pierwszą czynność podjętą wobec stron w sprawie o wydanie decyzji komunalizacyjnej w stosunku do konkretnej nieruchomości położonej we Wrocławiu, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako ww. działki. Jego treść odnosiła się do kilkuset różnych nieruchomości i miała na celu jedynie wcześniejsze uprzedzenie adresata pisma o zaistniałym stanie rzeczy, aby w razie wszczęcia konkretnego postępowania komunalizacyjnego, mogło ono toczyć się sprawniej niż postępowania dotąd prowadzone. Wskazuje to, że pismo z 8 maja 2019 r. miało charakter ogólny i informacyjny, a co za tym idzie nie stanowiło pierwszej czynności dokonanej w konkretnej sprawie administracyjnej. Z tego też powodu nie można było przyznać racji skarżącej kasacyjnie Gminie, że wystosowując owo pismo organ wojewódzki w ten sposób ustalił krąg stron postępowania i jego przedmiot. Należy przy tym zauważyć, że pismo z 8 maja 2019 r. nie zostało skierowane do stron ewentualnego, przyszłego postępowania związanego z komunalizacją ww. działek, gdyż zostało wysłane tylko do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami PKP S.A. we Wrocławiu, zaś Gmina Wrocławia i PKP SA (Centrala) otrzymały jego kopie jedynie "do wiadomości". Wobec tego przedstawione na wstępie zarzuty procesowe również nie były usprawiedliwione. Sąd Wojewódzki, wydając zaskarżony wyrok, nie pominął bowiem faktu istnienia omawianego pisma z 8 maja 2019 r. (zarzuty dot. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a.), a organ wojewódzki nie wszczął w tym przypadku - z urzędu - postępowania komunalizacyjnego (zarzuty oparte na art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w związku z art. 8 K.p.a.). Skoro nie zostało w ogóle dotąd wszczęte postępowanie administracyjne, to brak było jakiejkolwiek podstawy dla żądania wskazania w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu prawnego, który umożliwiał prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego korespondencji z PKP S.A. we Wrocławiu. Korespondencja ta nie była bowiem prowadzona na podstawie przepisów procedury administracyjnej, a jej podstawę stanowiły przepisy regulacji ustrojowych, regulujących działanie organu wojewódzkiego, a także wynikało to z samej jego istoty. Nie budzi bowiem chyba żadnych wątpliwości, że organy państwa mają prawo komunikować się zarówno innymi organami, jak również z wszystkimi innymi uczestnikami życia społeczno–gospodarczego, jeśli wystąpi tego rodzaju potrzeba. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że nauka prawa administracyjnego posługuje się kategorią działań faktycznych administracji publicznej zakładającej, że te działania są dopuszczalną i niewadliwą prawnie kategorią działań administracji publicznej, uzupełniającą działania prawne tej administracji. Są one podejmowane w występujących w administracji publicznej procesach stosowania prawa. Tak jak wszystkie działania administracji publicznej, również działania faktyczne są podejmowane zawsze na podstawie prawa i zawsze w granicach obowiązujących przepisów prawa. Działania faktyczne podejmowane są dla ustalania sytuacji faktycznych rozumianych jako stany obiektywnej rzeczywistości, które muszą zaistnieć (wystąpić), aby organ administracyjny mógł podjąć określone działania prawne (A. Błaś, [w:] J. Boć, Prawo administracyjne, 9 wyd., Kolonia Ltd 2003, s. 342 i 345). Dlatego też także zarzuty dot. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w związku z art. 6 K.p.a. nie były skuteczne. Tym samym nieusprawiedliwione okazało się ostatecznie zarzucanie przez skarżącą Sądowi Wojewódzkiemu, że w sposób istotny naruszył art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz w związku z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ oddalił skargę Gminy Wrocław w sytuacji, kiedy w sprawie występowała rzekomo jawna bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie komunalizacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Analogicznie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyrokach z: 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt: I OSK 3039/23, I OSK 3040/23 i I OSK 3041/23 oraz z 30 kwietnia 2023 r. sygn. akt:. I OSK 3134/23, I OSK 3135/23 i I OSK 3137/23 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i - z mocy art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.