II GW 68/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Koszalińskiego z dnia 6 lipca 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Koszalińskim a Prezydentem Miasta Katowice w przedmiocie zawiadomienia o nabyciu pojazdu postanawia wskazać Prezydenta Miasta Katowice jako organ właściwy do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu. UZASADNIENIE Wnioskiem z 6 lipca 2021 r. Starosta Koszaliński zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Katowice przez wskazanie Prezydenta Miasta Katowice jako organu właściwego do: 1) przyjęcia w trybie art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 110; dalej zwanej "prd") zawiadomienia M. G. (zamieszkałego na terenie powiatu koszalińskiego) z 18 lutego 2021 r. o nabyciu pojazdu (przyczepa) o nr rej. KBV [...] (zarejestrowanego przez Prezydenta Miasta Katowice); 2) dokonania czynności w trybie art. 78 ust. 3 prd. Starosta Koszaliński wskazał, że przy piśmie z 18 lutego 2021 r. przekazał wskazane zawiadomienie wraz z załącznikami Prezydentowi Miasta Katowice zgodnie z właściwością, jednak organ ten przekazał zgłoszenie ponownie Staroście Koszalińskiemu. Zdaniem Starosty Koszalińskiego, z wykładni art. 78 ust. 2 i 3 prd wynika, że w sprawie właściwy powinien być organ rejestracyjny, przed którym pojazd został zarejestrowany, a nie organ właściwy według miejsca zamieszkania wnoszącego podanie. Dodał, że za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawiają względy praktyczne związane z tworzeniem i przechowywaniem przez organ rejestrujący akt pojazdu, co wynika z unormowania zawartego w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2130 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzenie MI z 27 września 2003 r."). W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Katowice stwierdził w szczególności, że skoro ustawodawca nie sprecyzował w art. 78 ust. 2 prd, że właściciel jest zobowiązany zawiadomić starostę właściwego ze względu na miejsce ostatniej rejestracji pojazdu, to przy ustalaniu starosty właściwego należy wziąć pod uwagę przepisy ogólne dotyczące właściwości organów zawarte w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), a konkretnie art. 21 § 1 kpa. Prezydent Miasta Katowice dodał, że wprawdzie na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenie MI z 27 września 2003 r. tworzy się indywidualne teczki zwane "aktami pojazdu", jednakże przedmiotowa przyczepa o nr rej. KBV [...] została zarejestrowana w tutejszym organie w dniu [...] czerwca 1996 r., kiedy nie tworzyło się jeszcze akt rejestracyjnych pojazdu, a zatem błędna jest argumentacja dotycząca składania dokumentów do nieistniejących akt. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa") w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Koszalińskim a Prezydentem Miasta Katowice w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdów, które zostało złożone przez M. G. Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu była już przedmiotem licznych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład rozpoznający niniejszy wniosek podziela pogląd zaprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie – w tym m.in. w: postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OW 97/20), z 27 maja 2021 r. (sygn. akt II GW 19/21), z 9 września 2021 r. (sygn. akt II GW 48/21) oraz z 23 września 2021 r. (sygn. akt II GW 43/21). Przyjmując argumentację zawartą w tych orzeczeniach, na wstępie trzeba zauważyć, że warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że przedmiotem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczących czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 ppsa w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa stanowi podstawę do rozstrzygania o tych sporach przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o nabyciu pojazdu przez starostę w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Jedynie ustalenie, że owo przyjęcie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 prd, właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony wysoce represyjną administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 prd). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożone sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o nabyciu pojazdu jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 kpa, lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, jest to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek podziela stanowisko, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Określony w przytoczonym wyżej art. 78 ust. 2 pkt 1 prd obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1 prd) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79 prd) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia logika wskazanych regulacji i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia MI z 27 września 2003 r. dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o nabyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu, należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o nabyciu pojazdów powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym zostały one zarejestrowane. Odmiennej oceny nie może uzasadniać argument podniesiony przez Prezydenta Miasta Katowice, że przyczepa, której dotyczy zawiadomienie, została zarejestrowana w czasie, gdy nie tworzyło się jeszcze akt rejestracyjnych pojazdu. Z przepisów rozporządzenia MI z 27 września 2003 r. nie wynika, że mają one zastosowanie wyłącznie do pojazdów zarejestrowanych po wejściu w życie tego aktu normatywnego. Wobec tego obowiązek tworzenia i przechowywania akt pojazdu, które zostały wytworzone po wejściu w życie tego rozporządzenia, odnosi się również do pojazdów, które zostały zarejestrowane przed tą datą. W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o nabyciu pojazdu w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta Katowice. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.