II OSK 904/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 246/23 w sprawie ze skargi M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej pkt III i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 246/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w K., umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Małopolskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2023 r. nr 333/6743/2023 (pkt 1), stwierdził, że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał od Wojewody Małopolskiego na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w K. sumę pieniężną w wysokości 3000 złotych (pkt 3), zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że po wpłynięciu odwołania skarżącej spółki, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, oprócz informowania kolejnymi zawiadomieniami o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i określania nowych terminów załatwienia sprawy. Dopiero wniesienie ponaglenia, a następnie skierowanie przez Spółkę skargi do sądu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowało reakcję Wojewody Małopolskiego i zakończenie postępowania odwoławczego poprzez wydanie decyzji z dnia 10 listopada 2023 r. Sąd I instancji uznał, że organ prowadził postępowanie przewlekle, a także pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu odwołania Spółki. Jednakże w dniu 10 listopada 2023 r. Wojewoda wydał decyzję nr Wl-I.7840.2.31.2023.DW utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2023 r. Bezprzedmiotowe zatem w niniejszej sprawie jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie aktu. Przewlekłość i bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ poza wydawaniem kolejnych zawiadomień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy nie podjął żadnych innych czynności. Niemal natychmiast po złożeniu przez Spółkę skargi na bezczynność do sądu, Wojewoda wydał decyzję, co świadczy o tym, że sprawa nie była skomplikowana i nie wymagała chociażby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Brak jakichkolwiek działań organu przez tak znaczny okres nie znajduje żadnego usprawiedliwienia, dlatego w ocenie Sądu stanowi rażące naruszenie prawa. Uzasadniając przyznanie skarżącej sumy pieniężnej Sąd I instancji stwierdził, że instytucja ta ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność czy przewlekłe prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, nie stanowią dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącej. Przyznanie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Sąd uznał, że skarżąca Spółka wyraźnie wskazała, że bezczynność organu spowodowała utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej wobec braku możliwości reklamowania swoich usług. W skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski, zaskarżył ww. wyrok w części dotyczącej pkt 2-4, zarzucając mu naruszenie: przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy występowały okoliczności uzasadniające przyjęcie, że rażące naruszenie prawa nie miało miejsca, 2) art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że istnieją podstawy do przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej, podczas gdy skarżąca nie uzasadniła swojego żądania w tej materii, a okoliczności sprawy nie wskazują, by poniosła jakikolwiek uszczerbek, 3) art. 206 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i zasądzenie zwrotu kosztów w sytuacji, gdy Sąd uwzględnił część zarzutów skargi, 4) art.151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi w zakresie żądanego stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt. 2 i w tym zakresie orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt. 3 i oddalenie skargi w zakresie żądania przyznania od organu sumy pieniężnej, uchylenie pkt. 4 wyroku i odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach 2-4 i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wyjaśnił, że Prezydent Miasta Krakowa przekazał przy piśmie z 20 kwietnia 2023 r. odwołanie M. sp. z o.o. Po przeprowadzeniu wstępnego postępowania formalnego, zawiadomieniem z 24 maja 2023 r. - zgodnie z art. 35 k.p.a. - poinformowano strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy wraz z podaniem przyczyny zwłoki oraz pouczeniem o przysługującym prawie do wniesienia ponaglenia do organu wyższej instancji. Kolejnymi zawiadomieniami, tj. z 25 lipca 2023 r., oraz z 25 września 2023 r. zgodnie z art. 36 k.p.a., poinformowano strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy wraz z podaniem przyczyny zwłoki oraz pouczeniem o przysługującym prawie do wniesienia ponaglenia do organu wyższej instancji. W ostatnim z pism, tj. z 25 września 2023 r., wskazano przewidywany termin załatwienia sprawy na 24 listopada 2023 r. W Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie procedowanie wszelkich spraw realizowane jest w oparciu o będące przejawem bezstronności i równego traktowania kryterium kolejności wpływu spraw. Zdaniem organu w realiach sprawy istnieją względy przemawiające za stwierdzeniem, że pomimo iż czynności organu nie były podejmowane niezwłocznie, a w okresie, w którym postępowanie zostało ocenione jako prowadzone przewlekle, materiał dowodowy nie był gromadzony, nie ma podstaw do przypisania organowi rażącego naruszenia prawa. Okolicznością mającą niewątpliwy negatywny wpływ na terminowość załatwienia sprawy przez Wojewodę Małopolskiego, jest sytuacja kadrowa w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim, związana z ilością wpływających spraw oraz liczbą zatrudnionych pracowników. Stosunek ilości spraw do liczby etatów poważnie utrudnia dotrzymanie terminów określonych w przepisach k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji pomija, że ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, pomimo że analiza stanu faktycznego i prawnego była rozciągnięta w czasie, to jednak organ nie milczał zawiadamiając stronę każdorazowo o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, z podaniem przyczyny tego stanu rzeczy. Pomija także wskazane przez organ okoliczności obiektywne, które miały wpływ na sprawność załatwienia sprawy, istniejące w okresie postępowania uznanego za prowadzone przewlekle. Wystąpienie przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, samo w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącej. Zrekompensowanie skarżącej uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu poprzez przyznanie sumy pieniężnej wymaga jednak, aby skarżąca uzasadniła swoje żądanie w tym zakresie. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie, należącej do spraw szczególnie skomplikowanych, nie wystąpiły uchybienia noszące znamiona szczególnie drastycznych i zawinionych. Organ rozpatrzył sprawę, wyjaśnił także przyczyny, z powodu których w okresie uznanym przez Sąd za przewlekły, sprawa nie była rozpatrzona. Przede wszystkim jednak trudno przyjąć by skarżąca Spółka wskazując wprost, że rezultat postępowania jest dla niej obojętny, uzasadniła żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie w części. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnienia wymaga, że Wojewoda zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w części obejmującej pkt 2-4, przy czym, na co wskazują wnioski skargi kasacyjnej, nie kwestionuje stwierdzonego w wyroku Sądu I instancji stanu bezczynności i przewlekłości, lecz ocenę, co do rażącego charakteru przewlekle prowadzonego postępowania. Poza zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie pozostaje zatem rozstrzygnięcie Sądu I instancji w zakresie w jakim stwierdził, że Wojewoda dopuścił się zarówno bezczynności jak i przewlekłości w prowadzeniu postępowania z odwołania M. sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2023 r. Wyjaśnienia ponadto wymaga, że część zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej skonstruowana została w sposób wadliwy. Przywołane w podstawach kasacyjnych art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. nie mogły stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż mają one charakter wynikowy, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia sądu. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ autor skargi kasacyjnej wskazuje jedynie przepisy regulujące sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Niezależnie jednak od tej oceny, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty wymagają wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za jego pomocą argumentacji (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09), bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika istota podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Wojewody, iż stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce wtedy, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta zostało przekazane Wojewodzie w dniu 24 kwietnia 2023 r., a postępowanie odwoławcze zostało zakończone w dniu 10 listopada 2023 r. W okresie tym, poza zawiadomieniem strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, Wojewoda nie podejmował żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Sprawa dotyczyła sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i nie miała charakteru szczególnie skomplikowanego. Potwierdza to okoliczność wydania decyzji w terminie 4 dni od dnia wypływu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle regulacji art. 35 § 3 k.p.a. prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie przez okres ponad 6 miesięcy, przy braku racjonalnego uzasadnienia takich okoliczności, zasadnie zostało uznane przez Sąd I instancji jako rażące naruszenie prawa. W odniesieniu do podnoszonej w skardze kasacyjnej okoliczności braków kadrowych organu, podkreślić należy, że do okoliczności usprawiedliwiających niepodejmowanie przez organ czynności w postępowaniu nie zalicza się problemów organizacyjnych, takich jak obciążenie ilością spraw, czy braków kadrowych, ponieważ nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego trudności kadrowe i organizacyjne organu nie zwalniały organu z obowiązku respektowania terminów określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi (wyroki NSA z 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2614/16; z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, z 9 marca 2018 r., I OSK 2895/16, 3 lutego 2024 r., I OSK 2285/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie natomiast w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Omawiany środek prawny stanowi swoiste zadośćuczynienie dla strony za ignorowanie jej uzasadnionego interesu prawnego w terminowym załatwieniu sprawy i rekompensatę negatywnych przeżyć związanych z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Dodatkowo pełni funkcję sankcji dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2021 r. II OSK 627/21, z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2591/20 oraz 9 kwietnia 2024 r., II OSK 36/24; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma być swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (wyroki NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18 oraz z 4 grudnia 2018 r., II GSK 1551/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność jak i przewlekłość oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podkreślając wyjątkowość omawianej instytucji i wskazując, że może być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, nie wyjaśnił w żaden sposób dlaczego w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącej Spółce sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za przyznaniem sumy pieniężnej nie przemawiały wskazane w skardze utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez Spółkę wobec braku możliwości reklamowania swoich usług. Trudno przyjąć, iż istnieje związek między opieszałością organu, a wskazaną przez Spółkę okolicznościami, jeśli zważy się, że decyzją organu I instancji wniesiono sprzeciw od zamiaru wykonania robót budowlanych. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile bez wątpienia stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to okoliczności sprawy nie przemawiały za uwzględnieniem wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. W tym zakresie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zarzutu naruszenia art. 206 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny. Skarżący kasacyjnie omawianego zarzutu nie uzasadnił, ograniczając się do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności dające podstawy do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, będącego związanym zarzutami skargi kasacyjnej, nie jest natomiast zastępowanie autora skargi kasacyjnej w przywołaniu odpowiedniej argumentacji mogącej doprowadzić do uwzględnienia podniesionego zarzutu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił pkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie skargę oddalił. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. Z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej w części, na podstawie art. 206 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.