II OZ 205/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia X na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 581/23 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w sprawie ze skargi Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 sierpnia 2023 r. Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 9 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 581/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia X do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 sierpnia 2023 r. Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 11 września 2023 r. Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na zarządzenie zastępcze nr [...] Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 sierpnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W dniu 17 stycznia 2024 r. do Sądu wpłynął wniosek Stowarzyszenia X, reprezentowanego przez Prezesa Zarządu oraz Wiceprezesa Zarządu, o dopuszczenie Stowarzyszenia – na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – do udziału w sprawie ze skargi opisanej powyżej w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wyjaśniło wskazując na treść § 7 statutu, że celem Stowarzyszenia jest m.in. działanie na rzecz ochrony lokalnej przyrody, krajobrazu i dziedzictwa historycznego jako wartości szczególnie cennych, a swoje cele Stowarzyszenie realizuje m.in. poprzez monitorowanie procesów rozwoju lokalnego i pełnienie funkcji strażniczych. Ponadto Stowarzyszenie może realizować swoje zadania publiczne w zakresie ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego. Stowarzyszenie podało też w uzasadnieniu wniosku, że działa aktywnie na rzecz ochrony środowiska na terenie gminy [...], a odnosząc się do przedmiotu sprawy wyjaśniło, że od początku angażowało się w tę sprawę wskazując, że złoże nie zostało udokumentowane. Ponadto Stowarzyszenie stwierdziło w uzasadnieniu, że przedmiotowa sprawa dotyczy zakresu jego statutowej działalności, a Stowarzyszenie jest bezpośrednio zainteresowane wynikiem sprawy i reprezentując mieszkańców chciałoby w niniejszym postępowaniu przedłożyć dowody, które podważają legalność wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Odmawiając dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że inicjatywa Stowarzyszenia X dotyczy sprawy ze skargi Gminy [...] na zarządzenie zastępcze nr [...] Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 sierpnia 2023 r. wydane na podstawie art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 633 ze zm., dalej: p.g.g.). Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd stwierdził, że w sprawach ze skarg na zarządzenia zastępcze organu nadzoru art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Wydanie przez wojewodę zarządzenia zastępczego na podstawie art. 208 ust. 2 p.g.g. następuje w ramach nadzoru nad działalnością gminy, która to instytucja uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. – dalej: u.s.g.). Przepis art. 208 ust. 5 p.g.g. stanowi, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym stosuje się w tych sprawach odpowiednio. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym w sposób szczególny regulują krąg podmiotów, które są uczestnikami postępowania nadzorczego. W ustawie o samorządzie gminnym są to organ nadzoru i gmina (związek międzygminny) i tylko te podmioty mogą być stronami ewentualnego postępowania sądowoadministracyjnego. Wyjątek od tej zasady wprowadza jedynie przepis art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 3 u.s.g., który oprócz gminy (lub związku międzygminnego) przewiduje, iż uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Wyjątek ten potwierdza zasadę, iż przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym dotyczące postępowania nadzorczego w sposób ścisły regulują krąg uczestników tego postępowania i wymieniają podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. Tym samym podmiot, który nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego i nie może wnieść skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (lub zarządzenie zastępcze), nie może również wziąć udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestnika. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma w tych sprawach zastosowania, gdyż krąg stron postępowania sądowoadministracyjnego w tego rodzaju sprawach określają wyłącznie przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Dalej – również w oparciu o orzecznictwo NSA - Sąd wyjaśnił, że art. 98a ust. 3 u.s.g. reguluje, odsyłając częściowo do art. 98 tej ustawy, krąg podmiotów, które mają legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze wojewody. Są to gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98a ust. 3 u.s.g.) oraz osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 3 u.s.g.). Przepis ten musi być odczytywany łącznie z art. 98a ust. 1 u.s.g. Zarządzenia zastępcze, do wydania których uprawniony jest wojewoda na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. dotyczyć mogą: stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną. Zarządzenia te dotyczą więc spraw ściśle personalnych, związanych z pozbawieniem danej osoby mandatu lub pełnionej funkcji czy odwołaniem ze stanowiska. W art. 98a ust. 3 u.s.g. rozszerzono krąg osób, które mają legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju zarządzenie zastępcze wojewody. Skargę wnieść mogą również osoby, których interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy to zarządzenie, a więc osoby pozbawione mandatu, pełnionej funkcji czy odwołane ze stanowiska. Przepis art. 98a ust. 3 u.s.g. nie ma zastosowania w sprawach dotyczących wprowadzenia przez wojewodę udokumentowanego obszaru kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 208 p.g.g. (analogicznie również na podstawie art. 96 p.g.g.). W tego rodzaju sprawach zarządzenie zastępcze wojewody nie dotyczy interesu prawnego lub uprawnienia konkretnych podmiotów. Wojewoda działa w tym przypadku jako organ nadzoru i realizuje ustawowy obowiązek (art. 208 ust. 1 p.g.g.) wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopalin do studium w określonym terminie. Powyższe prowadzi zdaniem Sądu do konkluzji, że wnioskujące Stowarzyszenie X nie może być uznane za podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze wojewody wydane na podstawie art. 208 p.g.g. Tym samym nie przysługuje mu także uprawnienie do udziału w sprawie wywołanej skargą legitymowanego podmiotu wniesioną na takie zarządzenie zastępcze. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie. Zażaleniem Stowarzyszenie X zaskarżyło powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zakres statutowej działalności skarżącego nie dotyczy sprawy będącej przedmiotem rozstrzygania w niniejszym postępowaniu. Z uwagi na powyższe w zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Według zaś § 2 tego artykułu udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela jednolite i ugruntowane stanowisko, prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie, że oceniając zasadności zgłoszenia udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości odbywa się w trybie prawnym, którego reguły wyznaczają przepisy prawa. Do podstawowych reguł należy zaliczyć sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez rozstrzygnięcie sporu o prawo pomiędzy dwoma podmiotami toczącymi spór przed niezawisłym sądem. Przesądza to układ podmiotowy postępowania sądowego (w tym sądowoadministracyjnego), którego charakter kontradyktoryjny wymaga wystąpienia dwóch podmiotów. Zgodnie bowiem z art. 32 p.p.s.a.: "W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi". Rozbudowanie tego układu podmiotowego przez przyznanie prawa do udziału w postępowaniu wymaga podstaw ustawowych. Klasyczny układ podmiotowy podlega w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozszerzeniu m. in. na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2020 r. II OZ 1087/20 i powołane tam postanowienie z 7 września 2017 r. II OZ 864/17). Co do znaczenia pojęcia "postępowania administracyjnego" jakim ustawodawca posłużył się w powoływanym art. 33 § 2 p.p.s.a. w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Zgodzić należy się z poglądem, że takie ujęcie nie odpowiada przyjętej regulacji w polskim systemie prawa, które oparte jest na kodyfikacji postępowania administracyjnego ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem regulacji postępowań administracyjnych szczególnych. Konsekwentnie w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. Takie uregulowanie wyodrębniające działania organów w postępowaniu administracyjnym zaczyna regulacja rodzaju skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2), przesłanek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2), przez odrębne uregulowanie podstaw uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia (art. 145 § 1, 2 i 3). W art. 145 p.p.s.a. stosuje się wprost odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczególnej regulacji, a art. 145 § 3 p.p.s.a. stanowi wprost o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ta regulacja nie ma zastosowania do zaskarżenia działania, bezczynności, przewlekłości postępowania w formach prawnych, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Wymaga podkreślenia, że przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada obowiązującej regulacji prawnej. To w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i regulacji Ordynacji podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takich unormowań co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu czy brak udział w postępowaniu - związane są z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami Ordynacji podatkowej. Powyższe oznacza, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Tak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie spraw powstałych w związku z zastosowaniem przez wojewodę środków nadzoru nad działalnością gminną na podstawie ustawy o samorządzie gminnym (por. NSA w postanowieniu z 14 czerwca 2016 r. II OZ 596/16; z 31 maja 2016 r. II OZ 563/16). Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia Gmina [...] objęła zarządzenia zastępcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 sierpnia 2023 r. Nr [...] wydane na podstawie art. 208 ust. 2 p.g.g., zgodnie z którym po upływie terminu określonego w ust. 1 (2 lat od dnia wejście w życie ustawy – przyp. NSA) wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze; sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak słusznie zwrócono na to uwagę w zaskarżonym postanowieniu, wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego na podstawie ww. przepisu następuje w ramach nadzoru nad działalnością gminy uregulowanego w przepisach ustawy o samorządzie gminy, do której zresztą odwołuje się art. 208 ust. 5 p.g.g. stanowiąc, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio w sprawach, o jakich mowa w tym przepisie. Z treści art. 98 ust. 3 u.s.g. wynika natomiast, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Krąg stron postępowania sądowoadministracyjnego w tych sprawach określają wyłącznie przepisy ustawy o samorządzie gminnym, zatem art. 33 § 2 p.p.s.a nie będzie miał zastosowania. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. postanowienia NSA: z 29 września 2010 r., II OZ 899/10, z 29 listopada 2013 r., II OZ 1067/13, z 29 stycznia 2014 r., II OZ 64/14, z 26 maja 2015 r., II OZ 473/15, z 27 sierpnia 2015 r., II OZ 757/15, z 12 lutego 2016 r., II OZ 1307/15, z 2 marca 2016 r., I OZ 129/16, z 6 kwietnia 2017 r., II OZ 352/17, z 31 maja 2016 r., II OZ 563/16, z 14 czerwca 2016 r., II OZ 598/16, z 7 września 2017 r., II OZ 864/17, z 27 lutego 2018 r., II OZ 200/18). Zaznaczyć przy tym należy, że w skardze na rozstrzygnięcia nadzorcze Sąd nie bada kwestii ochrony interesu prawnego, ale poddaje ocenie zasadność inicjatywy organu nadzoru. Krąg stron postępowania nadzorczego wyznaczony jest treścią przepisów ustaw samorządowych o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu. Postępowanie takie toczy się zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy (zob. postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OZ 1087/20). Jedynie na zasadzie wyjątku w art. 98a ust. 3 u.s.g. przewidziano, że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze, który to przepis – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Istota i zakres postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi (wniesionej na podstawie art. 98 ust. 3 p.p.s.a.) Gminy na akt nadzoru nie przewiduje natomiast udziału w postępowaniu sądowym innych uczestników postępowania. W rozpoznawanym przypadku brak jest również przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż gmina i organ nadzoru do udziału w postępowaniu nadzorczym (por. postanowienie NSA z 31 maja 2016 r. II OZ 563/16; postanowienie NSA z 27 listopada 2014 r. I OZ 1091/14). W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.