II OZ 643/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 298/23 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 20 lipca 2021 r. nr ... w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 marca 2023 r. znak ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 14 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 298/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta W. z dnia 20 lipca 2021 r. nr ... w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Wojewody D. z dnia 13 marca 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że W. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody D. z dnia 13 marca 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta W. z dnia 20 lipca 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W skardze wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że z art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. wynika, iż sąd administracyjny może orzekać nie tylko o wstrzymaniu aktów które zostały zaskarżone ale także tych które zostały wydane w granicach tej samej sprawy. Uznając zatem wniosek za dopuszczalny, Sąd stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Sąd uznał, że skarżący nie wykazał wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania, a dokładniej nie uzasadnił dostatecznie, że wykonanie decyzji Prezydenta W. grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący ograniczył się tylko do zawnioskowania o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji w oparciu o tezę, że wykonanie tej decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Nie przedstawiono zaś skonkretyzowanych argumentów uprawdopodobniających wystąpienie którejkolwiek z przesłanek ochrony tymczasowej. Tymczasem aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wnioskodawca musi powołać się na konkretne okoliczności pozwalające wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Muszą to być przy tym okoliczności zobiektywizowane i potwierdzone sytuacją rzeczywistą. Ponadto zawarte we wniosku wywody powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do materiałów źródłowych oraz skonkretyzowanych wystarczająco okoliczności obrazujących sytuację faktyczną wnioskodawcy. Oczywiście uzasadnienie wniosku nie stanowi wymogu formalnego, lecz jego materialno – prawną argumentację. Z tego też względu jego treść nie podlega badaniu pod względem formalnym i ewentualnemu wezwaniu do jego uzupełnienia. Podlega natomiast ocenie z punktu widzenia zasadności wniosku. Przywoływana we wniosku okoliczność niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie została poparta wystarczającą argumentacją. Podkreślenia wymaga, że skarżący nawet nie wskazał w jakich skutkach realizacji inwestycji upatruje przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, nie mówiąc już o ocenie, czy wyrządzą one znaczną szkodę lub będą trudne do odwrócenia. Przebudowa obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego, odbywa się bowiem głównie na ryzyko inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc, w ocenie Sądu, ewentualna szkoda powstanie przede wszystkim po stronie inwestora (postanowienie NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II OZ 497/22, postanowienie NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. II OZ 1142/18). Ponieważ postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji, strona nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do tak ogólnikowego stwierdzenia, lecz precyzyjnie musi wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji, co nie miało miejsca. Ponadto instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. Specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Brzmienie tego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż ta, jaka mogłaby wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. To on również musi liczyć się z ryzykiem prowadzenia działalności inwestycyjnej w oparciu o decyzję, która nie ma przymiotu prawomocności. Sąd wyjaśnił, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie została też powiązana przez ustawodawcę z jej wadliwością bądź prawidłowością. Kwestie te będą bowiem badane w postępowaniu głównym, a nie postępowaniu wpadkowym, jakim jest niniejsze postępowanie. Celem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest uniknięcie wszystkich niedogodności związanych z jej wykonaniem, lecz uchronienie wnioskodawcę przed kwalifikowanymi skutkami jej wykonania, określonymi w art. 61 § 3 p.p.s.a. Konieczne jest przeto nie tylko wskazanie, że wykonanie zaskarżonego aktu będzie negatywnie rzutowało na sytuację prawną lub faktyczną strony skarżącej, lecz musi być to wpływ objęty hipotezą omawianego przepisu. Do oceny, czy taka sytuacja ma miejsce w danej sprawie, konieczne jest jej rzetelne wykazanie. Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżący w żaden sposób nie uzasadnił swojego wniosku. Nie przedstawił też żadnych okoliczności, które wykazałyby zasadność zastosowania środka ochrony tymczasowej jakim jest wstrzymanie wykonania decyzji. Brak ten uniemożliwił sądowi ustosunkowanie się do żądania strony skarżącej. Mając zatem na względzie zaistniałe w sprawie okoliczności stanu Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się dyspozycją art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. oddalił wniosek. W zażaleniu na powyższe postanowienie W. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z dyspozycji tego przepisu, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku niewstrzymania wykonania decyzji Prezydenta W. z dnia 20 lipca 2021 r. - zgodnie z wnioskiem skarżącego, który to wniosek został w sposób wyczerpujący uzasadniony w treści skargi, a co za tym idzie skarżący w pełni uprawdopodobnił zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że wydane przez Wydział Architektury i Budownictwa pozwolenie na budowę, tj. decyzja o numerze ..., obejmuje części wspólne budynku znajdującego się pod adresem Al. L. ... we W. Okoliczność powyższa, zdaniem skarżącego, oznacza, że cała Wspólnota Mieszkaniowa będzie ponosić koszty związane z planowanymi przez inwestora remontem oraz przebudową lokali mieszkalnych znajdujących się na parterze. Nadto zakres remontu obejmuje m.in. wymianę całych stropów, co wiąże się z bezpośrednią ingerencją w lokal mieszkalny skarżącego, w którym te pracę będą wykonywane i to najprawdopodobniej przez wiele miesięcy. Większa część mieszkania nie będzie nadawała się do użytku, skarżący zostanie pozbawiony lokum mieszkalnego. Oznacza to konieczność poniesienia przez skarżącego znacznych kosztów związanych z przymusem usunięcia z mieszkania rzeczy, w tym mebli o znacznych gabarytach. Nadto skarżący będzie musiał dokonać rozbiórki antresoli oraz innych instalacji oraz dokonać ponownych remontów wcześniej już odnowionych pomieszczeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że we wniosku nie przedstawiono okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby wystąpienie skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że na tym etapie postępowania Sąd nie ocenia prawidłowości wydania decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył, iż nie dysponował informacjami mogącymi świadczyć o spełnieniu którejkolwiek z przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. We wniosku skarżący ograniczył się bowiem do wskazania, że decyzja ta może spowodować szkody, bez sprecyzowania o jakie szkody chodzi. Argumentacja zażalenia nie zmieniła powyższego stanu rzeczy. Podnoszone w zażaleniu okoliczności dotyczące ewentualnych szkód mogących powstać w lokalu skarżącego sąsiadującym z inwestycją nie mogły uzasadnić zastosowania wnioskowanej ochrony tymczasowej. Zauważyć bowiem należy, że w istocie skarżący kwestionuje zasadność przedmiotowej inwestycji w sytuacji, gdy w tym zakresie podjęta została Wspólnoty Mieszkaniowej, podlegająca zaskarżeniu do sądu cywilnego. Jednocześnie z dokumentacji złożonej do akt wynika, że postanowieniem z 18 grudnia 2020 r. Sąd Okręgowy oddalił wniosek W. C. o udzielenie zabezpieczenia przez wstrzymanie zaskarżonej uchwały, a wyrokiem z 9 lutego 2023 r. oddalił jego powództwo przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości położonej we W. przy ul. L. nr .... Wobec powyższego należy podkreślić, że argumentacja skarżącego wskazująca na wszelkie utrudnienia i koszty związane z przedmiotowymi robotami budowlanymi w istocie dotyczy stosunków cywilnych w ramach Wspólnoty oraz wzajemnych roszczeń i rozliczeń finansowych między współwłaścicielami nieruchomości. Dlatego kwestie te nie mogły być uwzględnione jako podstawa ochrony tymczasowej, udzielonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto zauważyć trzeba, że okoliczności podane przez skarżącego jako uzasadnienie wniosku odnoszą się do podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji, a więc będą przedmiotem oceny przy merytorycznym rozpoznawaniu skargi. W konsekwencji uznać należało, że ani we wniosku, ani w zażaleniu nie uprawdopodobniono, aby wykonanie decyzji przed jej skontrolowaniem przez Sąd mogło doprowadzić do wyrządzenia szkody znacznych rozmiarów, bądź mogło doprowadzić do sytuacji, w której powrót do stanu poprzedniego będzie niemożliwy. Tym samym zaskarżone postanowienie okazało się prawidłowe, co musiało skutkować oddaleniem zażalenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6