I OSK 1360/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 299/20 w sprawie ze skargi B.G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 299/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.G. od decyzji Wojewody Małopolskiego (Wojewoda) z [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości: w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu Sad Wojewódzki wskazał, że ww. decyzją Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. dalej u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołań A.T. oraz B.G. od części decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., obj. księgą wieczystą nr [...] na rzecz: K.S., J.S., A.T., W.T., A.D., B.G., E.B., w stosunku do przysługujących im udziałów, w ww. nieruchomości. W ocenie Sądu, bacząc na całokształt obecnej regulacji zawartej w znowelizowanym art. 136 u.g.n., przyjąć należy, że na jej gruncie nadal powstaje jedna sprawa administracyjna - sprawa zwrotu nieruchomości lub jej części albo sprawa zwrotu udziałów w nieruchomości lub jej części, przy czym w tym drugim przypadku chodzi o udziały podmiotów, które w czasie właściwym zgłosiły swoje roszczenie. Obecnie już tylko pomiędzy tymi podmiotami - a nie, jak w poprzednim stanie prawnym, pomiędzy wszystkimi byłymi właścicielami nieruchomości lub ich następcami prawnym - powstaje współuczestnictwo materialne, jednolite. W niniejszym przypadku znamienne jest też to, że organ pierwszej instancji wydał jedną decyzję o charakterze całościowym - rozstrzygnął, przynajmniej w założeniu, całą sprawę administracyjną. Dopuszczalną treść decyzji organu odwoławczego determinuje art. 138 k.p.a.; gdy idzie o rozstrzygnięcia merytoryczne, organ może albo utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, przede wszystkim art. 136 ust. 3b u.g.n. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uchybienie to dotyczy zakresu rozstrzygnięcia, zatem ma charakter istotny i wpływa na wynik sprawy. Wojewoda Małopolski (Skarżący kasacyjnie) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu : Naruszenie przepisów postępowania, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na: - naruszeniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sprawie nie zachodziła podstawa do utrzymania w mocy decyzji w części, gdyż daleko idące wątpliwości budzi przyjęta przez organ odwoławczy konstrukcja rozpatrzenia odwołania " od części" decyzji organu I instancji. Naruszenie przepisów prawa materialnego, stosownie do art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na: - naruszeniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w powiązaniu z art. 136 ust. 3 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018.121. ze zm.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że samodzielne uprawnienie każdego z współuprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości realizowane w sposób podzielny narusza zasadę prowadzenia jednego postępowania wyrażonego w ww. przepisie prawa materialnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia r. sygn. akt II SA/Kr 299/20 w całości, poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem. Na zasadzie art. 176 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. Odpowiedź na skargę wniosła B.G., reprezentowana przez pełnomocnika adw. J.G. i wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. dalej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istotą problemu w niniejszej sprawie jest to, czy organ odwoławczy winien prowadzić jedno postępowanie w odniesieniu do wszystkich zgłoszonych żądań. Na wstępie wymaga przypomnienia, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2019 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty K. z [...] czerwca 2019 r., zostały wydane, gdy zdanie pierwsze art. 136 ust. 3 u.g.n. miało już następujące brzmienie: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu." Brzmienie to zostało nadane art. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. (Dz. U. 2019, poz. 801) zmieniającej nin. ustawę z dniem 14 maja 2019 r. Zmiana ta była powodowana m. in. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. SK 26/14, w którym Trybunał orzekł, że "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" (OTK-A 2015/7/101). W uzasadnieniu powyższego wyroku TK stwierdził m. in., że "Mechanizm wynikający z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. (w poprzednim brzmieniu, na tle którego praktyka orzecznicza zakładała, że bezwzględnie konieczne jest złożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych) zakłada blokowanie możliwości realizacji samodzielnych roszczeń podmiotów zainteresowanych restytucją w imię zachowania prawa do realizacji analogicznych roszczeń podmiotów, które w danym postępowaniu nie ubiegają się o odzyskanie utraconych udziałów w nieruchomości. Chroni więc osoby nieobecne lub przeciwne restytucji kosztem osób, które bezpośrednio zmierzają do realizacji (aktualizacji) przysługującego im prawa. Pozostałe osoby uprawnione zawsze mają prawo odmówić (także per facta concludentia) przyłączenia się do wniosku o zwrot nieruchomości, a wnioskodawca nie dysponuje żadnymi instrumentami wpływu na tę decyzję". Dlatego też, zmieniając ów niekonstytucyjny stan rzeczy, ustawodawca w aktualnym (także na dzień orzekania przez organy w niniejszej sprawie) stanie prawnym uznał, że z roszczeniem o zwrot może wystąpić każdy z byłych właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości lub ich spadkobierców, w zakresie wynikającym ze swojego udziału. W takim wypadku organ zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (art. 136 ust. 3a u.g.n.) i gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań (art. 136 ust. 3b u.g.n.). Celem tych zmian było zatem umożliwienie każdemu ze współwłaścicieli zainteresowanych zwrotem udziałów w wywłaszczonej nieruchomości złożenie odrębnego wniosku. Aktualnie zatem ustawodawca nie stawia już wymogu, aby wniosek o zwrot pochodził od wszystkich współwłaścicieli. Powyższa zmiana stanu prawnego oznacza jednak możliwości dowolnego konfigurowania pod względem podmiotowym postępowania zwrotowego na każdym jego etapie. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powyższe wskazuje zatem, że możliwość objęcia danej sprawy, w której występuje wiele stron, jednym postępowaniem zależy od zachodzących między ich prawami lub obowiązkami relacji. Jeżeli mają one charakter materialny (tj. wywodzą się z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy – współuczestnictwo materialne) to organ może prowadzić jedno postępowanie, kończąc je również jedną decyzją. Oprócz tego odnieść należy się także do pojęcia "sprawy administracyjnej", ponieważ postępowanie administracyjne toczy się właśnie w jakieś "sprawie", a istotą decyzji administracyjnej jest rozstrzygniecie przez organ danej sprawy. Jakkolwiek wspomniane pojęcie nie posiada definicji ustawowej, to większość doktryny przyjmuje, że: "sprawę administracyjną stanowi więc ta przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi" (T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr nr 1022, Prawo CLVIII, s. 334). Tak rozumiana sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą złożenia przez dany podmiot żądania wszczęcia postępowania. Przekładając cytowane normy i ich wykładnię do stan faktyczny niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że "sprawą administracyjną" jest tu obowiązek rozstrzygnięcia przez organ w przedmiocie wniosku wszystkich zainteresowanych, dotyczącego zwrotu działki nr [...] wywłaszczonej decyzją z 1979 r Trzeba także zwrócić uwagę na specyfikę niniejszej sprawy. W przedmiotowej sprawie wniosek złożyli wszyscy dawni współwłaściciele działki nr [...], "dowłaszczonej" decyzją z [...] listopada 1979 r. ( vide: pismo z 18 lutego 2008 r. ) tj. 1) J.S. (zd. T.) , która zmarła 20 lutego 2012 r., a spadek po niej nabyli mąż M.S. oraz synowie K.S. i J.S.; 2) K.T., który zmarł 3 marca 2011 r., a spadek po nim nabył syn W.T.; 3) A.T., który zmarł 16.września 2014 r., a spadek po nim nabyli syn A.T. oraz córki: B.G., E.B. i A.D. Z tej grupy następców prawnych po przednich właścicielach w dniu 18 listopada 2018 r. zmarł M.S. Złożenie wniosku przez wszystkich współwłaścicieli oznacza tym samym, że organ ma obowiązek prowadzić jedno postępowanie w zakresie wszystkich złożonych wniosków. W takiej też konfiguracji to postępowanie winno zostać zakończone decyzją. I tak też miało to miejsce w niniejszej sprawie, bowiem organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2019 r. odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, rozpoznał wniosek wszystkich następców prawnych dawnych współwłaścicieli. Natomiast zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a zatem organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, istota bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1998 r. IV SA 536/96 publ. LEX nr 43127). W niniejszej sprawie natomiast organ odwoławczy rozpoznawał sprawę z udziałem innych stron niż uczynił to organ I instancji. W tym stanie rzeczy za błędne należało uznać twierdzenie kasatora, że "art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. umożliwia organowi wydanie decyzji , która rozstrzyga sprawę co do istoty w części, o ile taka decyzja dotyczyć będzie samodzielnego materialnie zagadnienia - co w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. – w przypadku zwrotu części udziału w wywłaszczonej nieruchomości- bez wątpienia ma miejsce." Ten wywód kasatora wynika między innymi z błędnej wykładni art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Rozstrzygając odwołanie od decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie zgodne z treścią tego przepisu, a zatem utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, czy też uchylić ją i orzec co do istoty, lub też zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Przy prawidłowym określeniu przedmiotu sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, wywodzenie, że w takiej sytuacji organ może utrzymać decyzję "w części", a zatem orzec niezgodnie z art. 138 k.p.a. jest pozbawione racji. Z przedstawionych powyżej przyczyn oddaleniu podlegały wszystkie zgłoszone w rozpoznawanej skardze kasacyjnej naruszenia: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w powiązaniu z art. 136 ust. 3 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Brak usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej skutkował jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.s.a.