I SA/Wa 2296/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...]. UZASADNIENIE Decyzją z 23 lipca 2021 r., nr KOA/2865/Sr/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania E. N., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z 15 czerwca 2021 r., nr WSS.82521.25.2021.MP-955/2021, o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 20 maja 2021 r. E. N. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką I. W. Decyzją z 15 czerwca 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. odmówił E. N. przyznania wnioskowanego świadczenia Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. N. Decyzją z 23 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z 15 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powołanej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Kolegium, bezpośrednim skutkiem ww. orzeczenia jest utrata przez powołany przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności, co przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Tym samym za niezgodne z z obecnym stanem prawnym uznało Kolegium stanowisko Burmistrza o odmowie przyznania świadczenia z powodu danych o dacie powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Jednakże, zdaniem Kolegium, w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, którą jest przyznane wnioskodawczyni decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. z 1 lipca 2014 r. na czas nieokreślony prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką I. W. Organ odwoławczy przywołał treść art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że w niniejszej sprawie strona złożyła oświadczenie, że wobec zbiegu prawa do zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego wybiera jedno dla niej korzystniejsze tj. świadczenie pielęgnacyjne oraz że zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna natychmiast gdy organ rozpoznając jej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie ustali w toku prowadzonego postępowania i poinformuje ją przed wydaniem decyzji, że w aktualnym stanie prawnym spełnia wszystkie warunki ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ podniósł, że w przypadku wnioskodawczyni nastąpił zatem zbieg uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, a strona nie zaprzestała korzystania ze specjalnego zasiłku opiekuńczego i nie wystąpiła o uchylenie posiadanego prawa do zasiłku dla opiekuna. W konsekwencji, zdaniem organu, zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawczyni nie przysługuje. Wprawdzie uzależniła ona rezygnację z zasiłku dla opiekuna od jednoznacznego ustalenia i poinformowania jej, że w aktualnym stanie prawnym spełnia wszystkie warunki ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jednak, w ocenie organu, aktualnie posiadane przez nią prawo do zasiłku dla opiekuna stanowi jedyną przeszkodę, która uniemożliwia przyznanie jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Kolegium, wnioskodawczyni nie podjęła się wyboru jednego z dwóch świadczeń (co wiązałoby się najpierw z wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji udzielającej stronie prawo do zasiłku dla opiekuna). W ocenie organu, wskazane wyżej oświadczenie wnioskodawczyni nie stanowi wyboru w rozumieniu art. 27 ust. 5 ustawy. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji, związany przepisami prawa, orzekł o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła E. N. podnosząc, że w sprawie nie wystąpiły wskazywane przez organy przeszkody do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Na poparcie swojego stanowiska przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wykładni art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Wystąpiła również o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych treści pisma, dokumentacji złożonej w MOPS i SKO oraz powołanie biegłego neurologa, fizjoterapeutę. Wskazała, że mama potrzebuje stałej opieki, choruje na stwardnienie rozsiane i jest po udarze, nie jest w tej chwili samodzielna. Rokowania są niepewne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020, poz. 111 ze zm.), dalej zwanej "ustawą" lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". W myśl art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym uregulowanym w Dziale III ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. 2019, poz. 2086), zwanym dalej "k.r.o." Stosownie do art. 128 k.r.o., obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca znajduje się w kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawną matką. Akta sprawy potwierdzają również, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem z 13 maja 1992 r. o zaliczeniu do I grupy inwalidów. Z kolei z oświadczenia skarżącej z 20 maja 2021 r. wynika, że nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia oparł na dwóch podstawach. Po pierwsze wskazał na brak spełnienia przesłanki przyznania prawa do świadczenia wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z powodu niemożności ustalenia daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Jako drugą przesłankę wydania decyzji odmownej organ podał fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, co stanowi negatywną przesłankę wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obydwie przesłanki były przedmiotem zarzutów odwołania wniesionego przez skarżącą. Sąd podziela pogląd Kolegium, że w sprawie znajdzie zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Tym samym podniesiony przez organ pierwszej instancji brak danych o dacie niepełnosprawności nie mógł stanowić przesłanki uzasadniającej odmowę przyznania świadczenia. W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło bowiem przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku. Sąd nie podzielił natomiast poglądu organu odwoławczego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca nie podjęła się wyboru jednego z dwóch świadczeń, co wiązałoby się najpierw z wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji uchylającej przyznane stronie prawo do zasiłku dla opiekuna. Nie budzi wątpliwości, że celem regulacji określonej w art. 27 ust. 5 ustawy jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania wskazanych w tym przepisie świadczeń. Nie wyklucza to jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca takiego wyboru dokonała już we wniosku z 20 maja 2020 r. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. wyroki NSA z 28 października 2021 r., sygn.. akt I OSK 729/21 i 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18). Aby zatem wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy stronie zagwarantować nie zachodzi konieczność definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie, aby skarżąca zrzekła się zasiłku dla opiekuna, oczekiwała na uchylenie decyzji w tym przedmiocie i dopiero po tym uchyleniu wystąpiła z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne prowadziłoby do czasowego pozbawienia jej środków utrzymania. Co więcej, zainteresowana nie miałaby pewności co do uzyskania nowego świadczenia. Fakt zatem pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, w świetle oświadczenia strony o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Skarżąca miała więc prawo oczekiwać od organów, że te podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia, zamiast przyjęcia, że dopóki w obrocie pozostaje decyzja przyznająca skarżącej zasiłek dla opiekuna, dopóty przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe. Sąd zwraca również uwagę, że kwestie dotyczące proceduralnych możliwości realizacji uprawnienia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy były już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. I tak przykładowo w wyroku z 19 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 300/19, Lex nr 2677670) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że "dla uniknięcia zbiegu świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być zatem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r.". W ocenie NSA, nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Organ powinien bowiem przedsięwziąć takie czynności aby strona mogła skorzystać z prawa wyboru i nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Winien więc rozważyć możliwość jednoczesnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W powołanym wyroku NSA wskazał, że to ostatnie rozwiązanie opiera się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. również wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18). Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy mówiąc, po stronie organu leży podjęcie takich działań, aby osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. Stanowisko powyższe sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto, nierozważenie przez organy procesowych możliwości realizacji przez skarżącą dokonanego wyboru korzystniejszego świadczenia doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd nie uwzględnił natomiast zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z opisanych w niej dokumentów, gdyż dokumenty te wchodzą już w skład materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych. Te zaś, stosownie do art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są podstawą wyrokowania sądu. Nie ma zatem potrzeby prowadzenia z nich dowodu na okoliczności, którą skarżąca uznaje za istotne, gdyż Sąd bierze je pod uwagę z urzędu. Sąd nie uwzględnił również wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, gdyż przeprowadzenie tego rodzaju dowodu przez sąd administracyjny wykracza poza granice postępowania dowodowego, o których mowa w art. 106 § 3 powołanej ustawy. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując wniosek z 20 maja 2020 r. organy uwzględnią stanowisko Sądu w kwestii przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania przez nią zasiłku dla opiekuna, dokonując wyboru procesowej formy załatwienia sprawy umożliwiającej skarżącej realizację dokonanego wyboru świadczenia.