II OZ 220/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. W. i R. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 857/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. W. i R. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 10 maja 2023 r., nr WIR.VIII.7840.1.187.2022.MS w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 11 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 857/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu wniosku G. W. i R. W. (dalej jako skarżący lub wnioskodawcy) o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 10 maja 2023 r., nr WIR.VIII.7840.1.187.2022.MS w przedmiocie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej P.p.s.a..), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd zauważył, że sam fakt realizacji inwestycji, na którą inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie świadczy o możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. O ile, bowiem realizacja zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżących. Sąd zauważył, że to na skarżących spoczywa ciężar wykazania przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tj. ciężar wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia wykonaniem tego aktu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący zobowiązani są skonkretyzować rodzaj szkody grożącej im na skutek wykonania aktu lub czynności, odwołując się do ich zindywidualizowanej sytuacji. Wyłącznie twierdzenia strony o negatywnych skutkach wykonania zaskarżonej decyzji, bez wskazania na konkretne niebezpieczeństwo lub zagrożenie, uniemożliwia ocenę, czy wykonanie decyzji ma czy nie ma wpływu na sytuację strony w kontekście powstania nieodwracalnych lub trudno odwracalnych skutków materialnych bądź niematerialnych. W treści wniosku należy więc wskazać na konkretne, realne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania a oświadczenie to powinno zostać poparte dowodami źródłowymi. Jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu strona nie wskaże okoliczności uzasadniających udzielenie jej ochrony tymczasowej, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej (zob. postanowienie NSA z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 228/08). Sąd stwierdził, że okoliczności podniesione przez skarżących nie wyczerpują przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżący nie uprawdopodobnili bowiem, że wykonanie zaskarżonej decyzji wyrządzi im znaczną szkodę lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. O ile bowiem, można przyjąć że realizacja zaplanowanej inwestycji będzie się wiązać z pewnymi niedogodnościami, o tyle nie można uznać, że okoliczności te same w sobie mają charakter wymagany przez art. 61 § 3 P.p.s.a. Jednocześnie, Sąd podkreślił, że inwestor ma prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę mimo wniesienia skargi do sądu. Tym samym, to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko. Kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania całego procesu inwestycyjnego, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Tego zaś niebezpieczeństwa w sprawie nie wykazano (zob. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 510/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulacje zawartą w art. 35a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając mu błędne ustalenie stanu faktycznego, a w związku z tym naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wstrzymania wykonalności decyzji związana z niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz z wyrządzeniem szkody skarżącym. Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący wnoszą o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji bowiem zachodzi przesłanka znacznej szkody a także spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz domagają się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnoszą, że zaskarżona decyzja powoduje szkodę w postaci ograniczenia wykorzystania działki skarżących w zakresie ich swobody zabudowania nieruchomości w wyniku oddziaływania inwestora w obszarze oddziaływania prowadzonej przez niego inwestycji – ale szczególnie negatywny i istotny skutek skarżona inwestycja wywoła w odniesieniu do intensywności zabudowy i wszelkich istotnych dla skarżących następstw nią implikowanych. Zgodnie bowiem z decyzją Wójta Gminy Białe Błota z 4 czerwca 2007 r. stanowiącej załącznik do pisma procesowego z 15 października 2023 r. – wskazane w pkt 1 tej decyzji działki, włącznie z działka inwestora o nr ew. [...], przeznaczone są pod budowę wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, po jednym na każdej działce. W pkt 3 tej Decyzji statuowane jest również, że cyt. " Decyzja niniejsza stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i katastrze nieruchomości." Te, wskazane w pkt 1 i 3 Decyzji z 2007 r. postanowienia stały się istotnymi determinantami dla zawieranych czynności kauzalnych, w tym dla zawarcia Aktem Notarialnym (Repetytorium A Nr [...]) zakupu nieruchomości przez skarżących. W Akcie Notarialnym petryfikowano determinanty Decyzji z pkt 1 dotyczące budowy wolnostojących budynków jednorodzinnych (a nie budynków w zabudowie bliźniaczej, które zgodnie z przepisami do nich nie należą). Aktem Notarialnym recypowano tym samym tożsame zapisy Decyzji, uznane za istotne i doniosłe dla kupujących, statuując poprzez taką czynność konstytutywną prawo materialne, ustanowione względem skarżących. Skarżący podkreślają, że o ile gmina dokonała derogacji Decyzji z roku 2007 i wydano zmieniającą ją derogacyjnie Decyzję o warunkach zabudowy z dnia 21 czerwca 2022 r. na rzecz podmiotowego inwestora - to w ogóle nie dokonano uprzedzającego taką czynność prawną procesu powiadomienia uprawnionych stron objętych obszarem oddziaływania (w tym skarżących) co do meritum przedmiotu, naruszając tym samym ich prawa podmiotowe i przedmiotowe. Takie zaniechanie wywołuje bezpośrednie następstwo naruszenia prawa materialnego skarżących. Akt Notarialny stanowi dla skarżących czynność konstytuującą ich prawo materialne w zakresie jego meritum a derogacyjna Decyzja gminy z dnia 21.06.2022 r. i Decyzja Wojewody o pozwoleniu na budowę wydane dla podmiotowego inwestora zasadniczo naruszają prawo materialne ukonstytuowane względem skarżących. Sąd wydając postanowienie objęte zażaleniem w ogóle nie uwzględnił wskazanych wyżej aspektów prawnych oddalając wnioskowane przez skarżących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jako ochronę tymczasową i tym samym błędnie przyjął, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wstrzymania wykonalności decyzji związana z niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz z wyrządzeniem szkody skarżącym. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia 21 czerwca 2022 r. została zatem wydana niezgodnie z przepisami prawa i decyzją pierwotną, co skarżący udowodnili w skardze z dnia 14 czerwca 2023 r. W przypadku uznania decyzji z dnia 21 czerwca 2022 r. za wadliwą i wydaną z naruszeniem przepisów prawa, odwrócenie wykonanych już czynności m.in. posadowienia fundamentów pod budowę domów na każdej działce /dwurodzinnych w zabudowie bliźniaczej/, z pewnością spowoduje trudne do odwrócenia skutki, gdyż pociągnie za sobą trwałą zmianę rzeczywistości, a także powrót do poprzedniego stanu może nastąpić tylko po dłuższym czasie oraz przy dużym nakładzie sił oraz środków. W takim stanie uznać należało, iż wykonanie zaskarżonej decyzji powinno być wstrzymane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Dla wnioskującego o wstrzymanie oznacza to obowiązek przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący odwołując się do nieobowiązującej obecnie decyzji Wójta Gminy Białe Błota z 4 czerwca 2007 r. znak: GGW-6011-38/07 zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] o pow. 1.2145 ha położonej w obrębie [...], gmina [...] wpisanej w KW Nr [...], stanowiącej własność p. J. M. na działki o nr: [...], ..., [...], w której pkt 1 stwierdzono o przeznaczeniu działek od [...] do [...] pod budowę wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, po jednym na każdej działce co miało znaczenie dla skarżących przy zakupie nieruchomości (akt notarialny z 2007 r.) nie wykazali, że zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] w zabudowie bliźniaczej wraz z zewnętrzną i wewnętrzną infrastrukturą techniczną na działce [...] w miejscowości [...] gmina [...] jako etap II inwestycji prowadzi do zagrożeń o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Skoro jak wskazują skarżący sposób zagospodarowania nieruchomości inwestora określony w decyzji podziałowej został zmieniony decyzją o warunkach zabudowy 21 czerwca 2022 r., która była podstawą do wydania pozwolenia na budowę, to nie można twierdzić, że to zaskarżona decyzja doprowadziła do zmiany dopuszczalnego sposobu zagospodarowania. Pozwolenie na budowę opiera się na decyzji o warunkach zabudowy zatem jeśli warunki zabudowy przewidywały inne zagospodarowanie niż wskazane w pkt 1 decyzji podziałowej to nie można twierdzić, że pozwolenie na budowę narusza prawa skarżących przez zmianę zagospodarowania na działce inwestora. Skutek ten należy łączyć wyłącznie z decyzją o warunkach zabudowy a nie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Zatem okoliczność ta jako niezwiązana z pozwoleniem na budowę nie może zostać uwzględniona przy ocenie zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., które powinny być związane bezpośrednio z wykonaniem tylko tej decyzji. Jeśli skarżący mają zastrzeżenia natury prawnej do decyzji o warunkach zabudowy, to mogą ją kwestionować w sposób przewidziany prawem. Ich negatywny pogląd odnośnie do przewidzianego sposobu zagospodarowania nieruchomości inwestora nie prowadzi do uznania, że realizacja inwestycji opartej na wadliwej ich zdaniem decyzji o warunkach zabudowy powoduje konieczność wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Domagając się wstrzymania tej ostatniej decyzji powinni oni wykazać, że realizacja inwestycji doprowadzić może do powstania dla nich znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Sposób zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej sam w sobie nie świadczy o wystąpieniu dla skarżących ww. zagrożeń. Nie wskazują oni w czym zagrożenie to miałoby się przejawiać. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że wszelkie ryzyko związane z doprowadzeniem nieruchomości do stanu poprzedniego w sytuacji uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę ponosi inwestor i to on narażony będzie na znaczną szkodę albo usunięcie dotychczasowych skutków realizacji inwestycji. Zdaniem NSA, w skardze nie przedstawiono żadnej argumentacji, która pozwalałaby na uwzględnienie wniosku o wstrzymanie. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarżący nie wykazali istnienia okoliczności świadczących o wystąpieniu w ich sytuacji zagrożeń o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. w przypadku wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro nie wystąpiły przesłanki wstrzymania wykonania to, Sąd I instancji słusznie odmówił uwzględnienia ich wniosku w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.