III SA/Gl 117/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Dorota Fleszer, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji F. w K. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 27 listopada 2023 r. nr PR.016.15.2020 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie organu I instancji, 2) w pozostałym zakresie oddala skargę, 3) zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 27 listopada 2023 r., nr PR.016.15.2020, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Fundacji F. w K. uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z 5 listopada 2020 r., znak: [...], odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w pkt 4, 5, 6 i 9 "Planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego Kopalnia Węgla Brunatnego "[...]" na okres od 1 maja 2020 r. do 31 grudnia 2025 r." zatwierdzonego decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z 24 kwietnia 2020 r" znak: [...] i w tej części umarzył postępowanie organu I instancji. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.) w związku z art. 16 i art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, ze zm.). Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 16 września 2020 r. do Okręgowego Urzędu Górniczego we W. wpłynął wniosek skarżącej o udostępnienie "Planu ruchu zakładu górniczego dla Kopalni Węgla Brunatnego [...]", uzupełniony pismem z 6 października 2020 r. Pismem z 5 listopada 2020 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we W. udostępnił Fundacji "Plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego Kopalnia Węgla Brunatnego "[...]" na okres od 1 maja 2020 r. do 31 grudnia 2025 r." w części dotyczącej pkt 1 ppkt 1, pkt 3, pkt 14, pkt 20-23, przesyłając kopie przedmiotowych punktów. Jednocześnie decyzją z 5 listopada 2020 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej o planie ruchu w pozostałym zakresie, wskazując że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). Decyzją z 29 grudnia 2020r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Fundacji F. w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z 5 listopada 2020 r. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) w związku z art. 16 i art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2176, ze zm.). Decyzja ta została częściowo zaskarżona, a to w zakresie w jakim utrzymała w mocy decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą udostępnienia informacji w zakresie: - pkt 4 Ogólna charakterystyka geologiczna i hydrogeologiczna złoża, opis przewidywanych warunków geologicznych i hydrogeologicznych partii złoża, w których będą prowadzone roboty górnicze. Wpływ eksploatacji na stosunki wodne; - pkt 5 Sposób zagospodarowania złoża kopaliny w przestrzeni, w granicach której ma być wykonywana działalność górnicza: Zestawienie zasobów kopaliny głównej i kopalin towarzyszących na podstawie aktualnego operatu ewidencyjnego zasobów złoża kopaliny, a w przypadku jego braku - dokumentacji geologicznej lub ostatniego dodatku do dokumentacji geologicznej według wzoru nr 2; - pkt 6 Gospodarka złożem kopaliny w okresie obowiązywania Planu ruchu; - pkt 9 Systemy eksploatacji złoża, zwałowania i składowania, podstawowe parametry wyrobisk górniczych, zwałowisk nadkładu i składowisk urobku, w szczególności szerokość poziomów i półek, wysokości pięter oraz kąty nachylenia skarp i zboczy. Pasy ochronne wyrobisk górniczych. Wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 156/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Fundacji na ww. decyzję Prezesa WUG z dnia 29 grudnia 2020 r. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Fundacji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 6686/21, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten jest normą kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji podlegających udostępnieniu tj. na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3322/18). Taką ustawą szczególną jest ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), która zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. a określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Oznacza to, że przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim zasady i tryb dostępu do żądanych informacji określa u.u.i.ś. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 462/15). Tym samym u.u.i.ś. stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. co oznacza, że żądania związane z informacjami dotyczącymi środowiska podlegają rozpatrzeniu w ramach prawnych wyznaczonych przepisami u.u.i.ś. - tak w zakresie udostępnienia tego rodzaju informacji, jak i odmowy ich udostępnienia. Przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim zasady i tryb dostępu do żądanych informacji określa u.u.i.ś. Nie ma również znaczenia podstawa prawna, na którą powołał się wnioskodawca, gdyż nie może ona podważać stosowania normy ustawowej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 462/15). Dalej, NSA stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie Fundacja wnosząc o udostępnienie informacji, jak i w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego powoływała się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organy administracji rozpoznając jednak przedmiotowy wniosek powinny rozważyć, czy żądana informacja nie jest informacją o środowisku i tym samym czy nie jest wyłączone stosowanie przepisów u.d.i.p. Dlatego za błędne uznał przekonanie Sądu I instancji, że organy obu instancji zasadnie ograniczyły się do załatwienia wniosku strony w trybie określonym w u.d.i.p., skoro zarzuty odnoszące się do aspektu ochrony środowiska pojawiły się dopiero w skardze. Sąd stwierdził, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wnioskodawca nie tyle ma wybór, w trybie jakiej ustawy chce uzyskać wiadomości, lecz takiego wyboru nie ma i możliwość uzyskania wiedzy w oparciu o inną ustawę wyłącza możliwość skorzystania z u.d.i.p. Z powyższego stwierdzenia wynika jednak taki wniosek, że o tym w jakim trybie należy udzielić informacji o środowisku decyduje treść żądania, a nie powoływanie się na konkretny przepis. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo powoływania się przez Fundację w postępowaniu administracyjnym na u.d.i.p. żądane dane dotyczą informacji o środowisku i tym samym wniosek powinien być rozpoznany w trybie u.u.i.ś. Wyrokiem z 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 515/23, WSA w Gliwicach, kierując się wykładnią prawa dokonaną przez NSA, uchylił decyzję Prezesa WUG z 29 grudnia 2020 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora OUG we W. z 5 listopada 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w pkt 4, 5, 6 i 9 planu ruchu zakładu górniczego. Sąd wyraźnie wskazał, że organy administracji rozpoznając przedmiotowy wniosek powinny rozważyć, czy żądana informacja nie jest informacją o środowisku i tym samym czy nie jest wyłączone stosowanie przepisów u.d.i.p. Sąd stwierdził, że o tym w jakim trybie należy udzielić informacji o środowisku decyduje treść żądania, a nie powoływanie się na konkretny przepis. WSA w Gliwicach, respektując jednoznaczne i wyraźne wskazania Sądu II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem organ powinien rozpoznać wniosek w trybie szczególnym tj. na podstawie przepisów u.u.i.ś., a nie w trybie przepisów u.d.i.p. Zaskarżoną w tym postępowaniu decyzją, organ odwoławczy, wskazując na ocenę prawną i wskazania zawarte w ww. wyrokach Sądów, przyjął, że informacja w zakresie określonym w pkt 4, 5, 6 i 9 "Planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego Kopalnia Węgla Brunatnego "[...]" na okres od 1 maja 2020 r. do 31 grudnia 2025 r.", stanowi informację o środowisku i wniosek o jej udostępnienie powinien być rozpatrywany w trybie określonym przepisami u.u.i.ś,, a nie w trybie określonym przepisami u.d.i.p. Dalej stwierdził, że skoro żądana informacja, w wyżej wskazanym zakresie, stanowi informację o środowisku, to rozpatrywanie wniosku Fundacji z 16 września 2020 r. na podstawie przepisów u.d.i.p. jest bezprzedmiotowe. Tym samym postępowanie to już na etapie jego prowadzenia przez organ I instancji było bezprzedmiotowe. Żądanie Fundacji ww. zakresie nadal powinno zostać rozpatrzone przez Dyrektora OUG we W., jednak na podstawie przepisów u.u.i.ś. W skardze na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, Fundacja zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 1 § 2 w związku z art. 16 i art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, iż przepisy te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, gdy tymczasem sprawa powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów szczególnych; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci; a. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i w sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie postępowania; b. art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r, o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak rozstrzygnięcia decyzją sprawy co do jej istoty w całości, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia w zakresie udostępniania informacji o środowisku; c. art. 7 i 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia decyzji oraz sprzeczność w treści uzasadnienia. Na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. wnosła o dokonanie autokontroli przez organ i uwzględnienie niniejszej skargi w całości poprzez wydanie nowej decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji w części, tj. w zakresie określonym w pkt 4, 5, 6 i 9 "Planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego Kopalnia Węgla Brunatnego "[...]" na okres od 1 maja 2020 r. do 31 grudnia 2025 r." oraz w tej części przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o: 1. uchylenie decyzji w całości; 2. uchylenie na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 5 listopada 2020 r. w części, tj. w zakresie określonym w pkt 4, 5, 6 i 9 "Planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego Kopalnia Węgla Brunatnego "[...]" na okres od 1 maja 2020 r. do 31 grudnia 2025 r."; a ponadto o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3) k.p.a. załączonej do skargi decyzji organu I instancji z 29 grudnia 2023 r. w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie wywołało dla skarżącej negatywnych skutków procesowych, bowiem wniosek skarżącej z 16 września 2020 r. został bowiem rozpatrzony przez Dyrektora OUG we W. decyzją z 29 grudnia 2023 r., znak: [...], w trybie przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, z późn. zm.), w zakresie w jakim decyzja Dyrektora OUG we W. z 5 listopada 2020 r. nie była prawomocna. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed Sądem w dniu 10 kwietnia 2024 r. oświadczył, że od ww. decyzji pierwszoinstancyjnej, Fundacja złożyła odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania). Z kolei, w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie, skarga okazała się zasadna w zakresie umorzenia zaskarżoną decyzją postępowania organu I instancji. Organ odwoławczy wadliwie bowiem przyjął, że postępowanie zainicjowane wnioskiem Fundacji z 16 września 2020 r. w spornej części tj. co do pkt 4, 5 ,6 i 9 planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego stało się bezprzedmiotowe. Zarówno z wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez NSA w wyroku z 18 maja 2023 r., jak i z oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku tut. Sądu z 8 sierpnia 2023 r. jasno wynikało, że w zakresie informacji ujętych w pkt 4, 5, 6 i 9 planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094, ze zm.). Jednocześnie Sąd wskazał, że o tym w jakim trybie należy udzielić informacji o środowisku decyduje treść żądania, a nie powoływanie się wnioskodawcy na konkretny przepis, w tym przypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy przy tym zauważyć, że przepisy tej ustawy mają znacznie odformalizowany charakter, a przepisy k.p.a. w tych sprawach stosuje się jedynie posiłkowo. Jednocześnie trzeba wskazać, że przepisy u.d.i.p. przewidują w art. 14 ust. 2 tej ustawy możliwość umorzenia postępowania. W szczególności wskazany przepis stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Przesłanki umorzenia postępowania zawarta w tym przepisie nie występują, zatem nie było podstaw do umorzenia postępowania organu I instancji w spornym zakresie, w którym zastosowanie miał tryb szczególny. W tym przedmiocie orzekające uprzednio Sądy wypowiedziały się wyraźnie i jednoznacznie. Obowiązkiem organu było zatem uwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, w tym zaś przypadku zastosowanie przepisów u.u.i.ś. co do informacji objętych pkt 4, 5, 6 i 9 planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego bez stwierdzania bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji w tym zakresie. Wyłączenie stosowania przepisów u.d.i.p. oznacza jedynie, że jeżeli informacje podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych, to ustawy odrębne mają pierwszeństwo. Okoliczność, iż wnioskodawca powołał się na przepisy u.d.i.p. nie stanowi przeszkody do rozpatrzenia przez organ wniosku na podstawie właściwych przepisów ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podana przez wnioskodawcę podstawa prawna nie może podważać stosowania normy ustawowej art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok tut. Sądu z 18 kwietnia 2023 r., sygn. III SAB/ Gl 58/23). Podsumowując, organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w pkt 4. 5, 6 i 9 planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego, ale nieprawidłowo, naruszając art. 153 p.p.s.a. zastosował art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. umarzając postępowanie pierwszej instancji w części, ku czemu nie było żadnych podstaw prawnych. W sprawie nie zachodziły bowiem ww. przesłanki z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jak również bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Z kolei, żądanie uchylenia w całości decyzji obu instancji i stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z 29 grudnia 2023 r. było niezasadne. Należy bowiem stwierdzić, że decyzja OUG we W. z 29 grudnia 2023 r. wydana przez ten organ we właściwym trybie tj. u.u.i.ś. nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i wyrokowania, jako podlegająca odrębnym środkom zaskarżenia. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części naruszającej art. 153 p.p.s.a., na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 697 zł obejmującej wpis od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych w kwocie 480 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.