VIII SA/Wa 322/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Syg. akt VIII SA/Wa 322/23 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2022, poz. 2000 dalej jako kpa) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami( DZ.U z 2023 roku, poz. 344 dalej jako ustawa) po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Starosty K. z dnia 21 października 2022 roku, znak: [...] ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie B.– [...], gmina G.– [...], oznaczonej jako działki o numerach [...] i [...] – orzekł – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K.. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Wnioskiem z dnia 8 lipca 2022 roku [...] SA – Oddział S. wystąpiła o wydanie w trybie art. 124 ustawy decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie B.– [...], gmina G. [...], oznaczonej jako działki o numerach [...]. Po przeprowadzonym postępowaniu Starosta K. decyzją z dnia 21 października 2022 roku, ograniczył sposób korzystania z wyżej opisanej nieruchomości, w celu wykonania prac budowlano – montażowych związanych z budową linii elektroenergetycznej ziemnej, kablowej SN 15 kV długości 20 m oraz odcinka kanalizacji światłowodowej długości 20 m – wzdłuż istniejącej linii napowietrznej 15kV. Łączna powierzchnia ograniczenia 20 m², co zostało uwidocznione na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył A. W.. Organ wskazał, że zgodnie z art. 124 ust.1 ustawy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z art. 124 ust.3 udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust.1, powinno być poprzedzone rokowaniami, przeprowadzanymi przez osobę lub jednostkę organizacyjną zamierzającą wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.1. Organ wskazał, że przesłankami wydania decyzji w trybie art. 124 ust.1 ustawy są: - potrzeba uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego; - brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość inwestycji. Tak więc rozstrzygniecie w sprawie powinno dotyczyć inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy. Inwestycja która ma przebiegać przez nieruchomość skarżącego ma charakter inwestycji celu publicznego – budowa linii elektroenergetycznej ziemnej kablowej SN 15 kV oraz odcinka kanalizacji światłowodowej jest bezspornie inwestycją celu publicznego. W dniu 16 kwietnia 2021 roku została wydana decyzja wójta gminy G. [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie linii kablowej SN 15 kV/ 0,4 kV, budowie kanalizacji światłowodowej, studzienki światłowodowej, budowie zasobników światłowodowych, budowie linii kablowej nN 0,4 kV przewidzianej do realizacji na działkach położonych w gminie G. [...], obręb B. między innymi na działkach skarżącego nr [...]. Teren ograniczenia mieści się w granicach objętych decyzją lokalizacyjną. Objęta postepowaniem nieruchomość oznaczona nr [...] jest własnością A. W.. Organ wskazał, że przepis art. 124 ust.3 ustawy nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do formy i treści rokowań. Strony nie są związane żadnymi regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie przez jedną stronę, nie jest określony czas na rokowania, ani żadnej formy dla jej zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdzie do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jest wykonane jeżeli inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Istotne w ocenie spełnienia tego warunku jest to, iż nie doszło do wyrażenia zgody przez właściciela nieruchomości mimo zainicjowanych przez inwestora negocjacji. Organ w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 ustawy ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada przyczyn braku zgody stron. Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że inwestor w związku z planowaną inwestycją występował do właściciela nieruchomości A. W. o wyrażenie zgody na realizację zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości stanowiącej jego własność. Inwestor wystosował do skarżącego pisma z dnia 16 grudnia 2020 roku, 25 stycznia 2021 roku, 16 lutego 2021 roku, 8 marca 2021 roku, 7 kwietnia 2021 roku, 28 maja 2021 roku, 28 marca 2022 roku, 19 maja 2022 roku i 28 czerwca 2022 roku. W ocenie organu odwoławczego inwestor dochował należytej staranności w sprawie uzyskania zgody skarżącego na przeprowadzenie inwestycji przez jego nieruchomość. Inwestor odpowiadał na pytania stawiane przez skarżącego. Konsekwencją tego było nanoszenie zmian do projektu umowy zgodnych z życzeniem skarżącego. Zdaniem organu skarżący z jednej strony wnosił o przedstawienie załączników do proponowanej umowy, a z drugiej strony nie wykazał aby przebieg inwestycji nie był zgodny z warunkami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu z analizy dokumentów nie wynika aby występowała jakaś niezgodność między przebiegiem inwestycji a ustaleniami decyzji. Analiza materiału wskazuje, że co prawda skarżący nigdy nie zajął negatywnego stanowiska co do inwestycji ale w każdym swoim piśmie stawiał nowe warunki od spełnienia których uzależniał podpisanie stosownej zgody. Określony pas potrzebny do przeprowadzenia robót które umożliwią również w przyszłości zdolność utrzymania urządzeń, instalacji i sieci. Inwestor po wielomiesięcznych rokowaniach wystąpił o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie określonego pasa gruntu z nieruchomości A. W.. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że w aktach sprawy brak metryki sprawy, co w efekcie spowodowało, że nie mógł sprawdzić kto podejmował czynności w sprawie i czy nie podlegały one wyłączeniu organ wskazał, że brak metryki sprawy nie może stanowić do jej uchylenia. Decyzja z dnia 21 października 2022 roku przez Starostę K. opatrzona jest pieczęciami imiennymi Starosty K. oraz pracowników upoważnionych do działania w jego imieniu. Skarżący miał wiedzę kto prowadził postępowanie przed organem i nie składał żadnych zastrzeżeń. Przedmiotem decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości jest wskazanie podmiotu któremu udziela się zezwolenia, rodzaj inwestycji, która ma być realizowana, przedmiot zajęcia i zakres ograniczenia. Decyzja organu pierwszej instancji spełnia przedmiotowe wymagania. Inwestor występujący o zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł A. W.. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, umorzenie postępowania administracyjnego, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazywał, że decyzje wydane w przedmiotowej sprawie są wadliwe i nie odpowiadają prawu. W jego ocenie wydanie decyzji powinno być poprzedzone rokowaniami, a korespondencji między skarżącym i przedstawicielami [...] nie można traktować jako rokowania. Nadto organy ustaliły nieprawidłowo stan faktyczny i prawny w sprawie. W jego ocenie nie otrzymał on stosowych pełnomocnictw dla osób reprezentujących inwestora. Nie zgadza się również z organem odwoławczym, że brak metryki sprawy nie niweczy prawidłowości wydanej decyzji. Zgodnie z art. 66a § 2 kpa w metryce sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 66a § 3 kpa metryka sprawy wraz dokumentami do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana. W tej sytuacji brak metryki sprawy nie pozwala ustalić kto konkretnie podejmował czynności w tej sprawie. Podtrzymuje stanowisko, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały przepisy art. 6,art.7, art.8, art. 10 § 1, art. 66a, art. 80, jak również art. 124 ust.3 ustawy( brak rokowań). Skarżący uzupełniał skargę pismami z dnia 7 i 9 września 2023 roku wskazując na uchybienia z lokalizacją i budową obiektów przy jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 kpa - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 kpa organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Jednocześnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania aby mogło stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność naruszenia musi przejawiać się tym, iż tym, że brak tego uchybienia mógłby spowodować, że treść rozstrzygnięcia organu byłaby inna. Odnosząc się do zarzutów w zakresie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz uchybień procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należy uznać je za nieusprawiedliwione. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego, iż brak przedstawienia pełnego łańcucha pełnomocnictw inwestora miało wpływ na rokowania przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na ograniczenie korzystania z nieruchomości przez skarżącego. Z akt postępowania wynika, iż w toku postępowania i kontaktów ze skarżącym inwestora reprezentowała pełnomocnik M. P., która posiadała stosowne upoważnienie do działania w imieniu [...]. Należy zgodzić się z organem, iż skarżący wielokrotnie odpowiadał na wątpliwości skarżącego w kolejnych pismach. Korespondencja między inwestorem a skarżącym trwała niemal dwa lata. Analiza załączników została poddana ocenie organu i nie potwierdziła wątpliwości, które zgłaszał skarżący w tym zakresie. W ocenie Sądu w żadnym stopniu nie można powiedzieć, iż postawa inwestora miała wpływ na brak zgody na wejście na nieruchomość skarżącego. Działania inwestora nie mogą być uznane, iż rokowania miały charakter pozorny, by były prowadzone w złej wierze, propozycje umowy były racjonalne, obiektywnie możliwe do zaakceptowania. W ocenie Sądu zachowanie skarżącego w trakcie ich trwania wskazują, że nie dążył do ich zakończenia. Okres ich trwania był na tyle długi aby wyjaśnić wszelkie wątpliwości co do inwestycji. Nadto należy zauważyć, iż podstawą do przeprowadzenia i zakresu inwestycji stanowiła decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tak więc kwestie lokalizacyjnie zostały tam przesadzone i zarzuty w tym zakresie nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i dlatego zarzuty w tym zakresie podnoszone w pismach uzupełniających skargę nie mogły odnieść pożądanego skutku. W ocenie Sądu organ miał podstawy do uznania, że zostały spełnione przesłanki z art. 124 ust.1 ustawy ponieważ istniała decyzja lokalizacyjna inwestycji celu publicznego – budowa linii elektroenergetycznej ziemnej kablowej oraz odcinka kanalizacji światłowodowej, w tym przez nieruchomość skarżącego oraz był brak zgody skarżącego na wykonywanie prac na jego nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisu art. 66a § 2 kpa to uchybienia w tym zakresie nie mogły istotnego wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że metryka sprawy stanowi obligatoryjny element akt sprawy i ma charakter z założenia dynamiczny, tj. powinna być na bieżąco aktualizowana (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 13.05.2021 r., II SAB/Sz 27/21, LEX nr 3190010). Obowiązek wyposażenia akt sprawy zakładanych dla danego postępowania administracyjnego w metrykę sprawy oraz ujawniania w niej kolejnych następujących w ramach tego postępowania zdarzeń procesowych wynika w sposób wyraźny z treści art. 66a § 3. Warto postawić pytanie o konsekwencje zaniechania obowiązku prowadzenia metryki sprawy z perspektywy art. 138 § 2 czy art. 145, a także w kontekście sądowej kontroli legalności postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne wskazują, że uchybienia w tym zakresie nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, stąd też nie będą stanowiły przyczyny uchylenia aktu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 5.09.2014 r., II GSK 1178/13, LEX nr 1572622). Jak zaznaczył NSA, odnosząc się do potwierdzonego w toku kontroli sądowoadministracyjnej zarzutu naruszenia obowiązku prowadzenia metryki sprawy w postępowaniu podatkowym, "uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, jako że nie wpływało na kierunek podjętego rozstrzygnięcia. Metryka sprawy ma jedynie znaczenie techniczne, pomocnicze, służąc zwiększeniu przejrzystości działania administracji ze względu na ujawnienie udziału pracowników urzędów w przygotowaniu projektu decyzji oraz zwiększając poczucie odpowiedzialności pracowników za wydane decyzje [...]. Brak metryki w sposób oczywisty ani nie umożliwia, ani nawet istotnie nie utrudnia stronie postępowania względnie jej pełnomocnikowi zapoznania się z aktami sprawy; nie można też twierdzić, że akta pozbawione metryki są niekompletne w sposób uniemożliwiający sądowi administracyjnemu orzekanie na ich podstawie, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a." (zob. wyrok NSA z 8.06.2016 r., II FSK 502/15, LEX nr 2082992; zob. także wyrok NSA z 21.04.2015 r., I FSK 1841/13, LEX nr 1772636). Słusznie wskazuje G. Ł., że działania związane z prowadzeniem metryki sprawy same w sobie nie mają charakteru czynności procesowych. Wspomniany autor podkreśla, że: "Zasadnicza funkcja metryki [...] z istoty zdaje się wykluczać możliwość sprowadzania bezpośrednich skutków procesowych" (G. Łaszczyca, Akta..., s. 120). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Sąd przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast.kpa), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów kpa normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący stawiając zarzut naruszenia przepisów art. 6 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazał jakie dowody w sprawie zostały pominięte i jaki mogło to mieć na wynik merytoryczny sprawy. Samo odwołanie do naruszenia wskazanych przepisów bez odniesienia się do konkretnych naruszeń w rozpoznawanej sprawie, nie mogło w żadnym stopniu wpłynąć na ocenę legalności kontrolowanego orzeczenia. W związku z powyższym na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.