II OPP 11/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi M. G. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 368/21 w sprawie ze skargi M. G. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 627/12 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 10 kwietnia 2012 r. nr WI-II.ZRiD.7821.3.2012.ZD w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: 1. stwierdzić przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy; 2. zobowiązać Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy do niezwłocznego wyznaczenia posiedzenia sądowego celem rozpoznania sprawy; 3. przyznać M. G. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sumę pieniężną w wysokości 3000 (trzy tysiące) zł. UZASADNIENIE Skarga M. G. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 627/12 wpłynęła do tego Sądu 5 marca 2021 r. Skarżący wniósł o wznowienie ww. postępowania sądowego z uwagi na "pozbawienie prawa do sądu i rzetelnego procesu", powołał się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu nr 66546/13 i art. 272 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a.". Podał, że o wydaniu tego wyroku dowiedział się 4 grudnia 2020 r. Zwrócił się również o przyznanie pomocy prawnej z urzędu, podając, że w postępowaniu o sygn. II SA/Bd 627/12, którego dotyczy skarga o wznowienie, był nierzetelnie reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Postanowieniem z 7 kwietnia 2021 r., II SPP/Bd 58/21 starszy referendarz sądowy umorzył postępowanie z wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy z uwagi na to, że prawo pomocy przyznane w toku postępowania w sprawie o sygn. II SA/Bd 627/12 obejmuje również postępowanie wznowieniowe. W dniu 8 kwietnia 2021 r. wysłano do skarżącego wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi poprzez wskazanie ustawowej podstawy wznowienia i uprawdopodobnienie zachowania terminu do wniesienia skargi. W odpowiedzi na to wezwanie (która wpłynęła do Sądu 7 maja 2021 r.), skarżący ponownie powołał się na art. 272 § 3 p.p.s.a. i wyrok Trybunału w Strasburgu, wskazał, że był nienależycie reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu oraz podał, że o wyroku Trybunału dowiedział się 4 grudnia 2020 r., gdy doręczono mu odpis tego wyroku. W dniu 10 czerwca 2021 r. wysłano skarżącemu wezwanie do wskazania i uprawdopodobnienia, w jakiej dacie został mu doręczony ww. wyrok Trybunału. Odpowiedź skarżącego wpłynęła do Sądu 5 lipca 2021 r. Skarżący powiadomił, że przesyłka z Trybunału zawierająca odpis wyroku została mu doręczona listem zwykłym (nierejestrowanym), odebrał ją 4 grudnia 2020 r. Dnia 25 sierpnia 2021 r. wysłano do skarżącego wezwanie do udzielenia odpowiedzi, czy wypowiedział pełnomocnictwo pełnomocnikowi przyznanemu mu z urzędu w sprawie o sygn. II SA/Bd 672/12. Jednocześnie pouczono skarżącego, że organem właściwym w sprawie zmiany pełnomocnika jest Dziekan Okręgowej Izby Radców Prawnych w Bydgoszczy. Odpowiedź wpłynęła do Sądu w dniu 16 września 2021 r. Skarżący wskazał, że "r. pr. M. W. nie jest już jego pełnomocnikiem". Zwrócił się o "przyznanie innego prawnika, aby mu pomógł". 15 października 2021 r. skierowano do skarżącego kolejne wezwanie – do jednoznacznego wskazania, czy pismo z 16 września 2021 r. stanowi oświadczenie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa r. pr. M. W. Zarządzeniem z dnia 9 grudnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II WSA w Bydgoszczy uwzględnił wypowiedzenie pełnomocnictwa, a wniosek o przyznanie prawa pomocy przekazał do rozpoznania. Postanowieniem z 3 stycznia 2021 r. starszy referendarz sądowy ponownie umorzył postępowanie z wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy. W dniu 23 marca 2022 r. wysłano do skarżącego wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi w postaci numeru PESEL. Skarżący nadesłał ten numer 19 kwietnia 2022 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 25 kwietnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w celu zbadania dopuszczalności i terminowości skargi o wznowienie postępowania. Postanowieniem z 20 maja 2022 r. sprawa została skierowana na rozprawę. 15 czerwca 2022 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez nadesłanie 32 odpisów skargi. Żądane odpisy skarżący nadesłał w dniu 30 czerwca 2022 r. 15 lipca 2022 r. doręczono wszystkim stronom i uczestnikom postępowania w sprawie o sygn. II SA/Bd 672/12 odpisy skargi o wznowienie tego postępowania, poinformowano o trybach rozpoznawania spraw i wezwano do złożenia oświadczeń w tym przedmiocie oraz pouczono o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, dnia 21 lipca 2022 r. wpłynęła odpowiedź organu na skargę o wznowienie postępowania. 27 lipca 2022 r. zwrócono się do organu o nadesłanie 31 odpisów tej odpowiedzi. Zarządzeniem z 22 listopada 2022 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zarządzeniem z 15 grudnia 2022 r. wyznaczono termin tego posiedzenia na 17 stycznia 2023 r. i skład Sądu. Następnego dnia wysłano stronom i uczestnikom zawiadomienia o wyznaczonym składzie orzekającym. Sprawa nie została w tym terminie merytorycznie rozpoznana z uwagi na powzięcie przez Sąd informacji o śmierci dwóch uczestników postępowania i konieczność ustalenia ich następców prawnych. W tym celu zwrócono się do właściwych urzędów stanu cywilnego o nadesłanie odpisów skróconych aktów zgonu oraz do właściwych sądów rejonowych o udzielenie informacji o postępowaniach w sprawie stwierdzenia nabycia spadku, a także do uczestniczki postępowania o udzielenie informacji w tym przedmiocie. Postanowieniem z 16 lutego 2023 r. zawieszono postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych zmarłych uczestników. Następnie podjęto szereg czynności zmierzających do ustalenia następców prawnych zmarłych uczestników. 15 marca 2023 r. wpłynął wniosek skarżącego o podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na brak podstaw do zawieszenia. Sąd skierował wniosek skarżącego do rozpoznania. Postanowieniem z 18 kwietnia 2023 r. odmówiono podjęcia zawieszonego postępowania, albowiem w sprawie uzasadnione było w ocenie Sądu uznanie za uczestników postępowania wznowieniowego wszystkich stron biorących udział w postępowaniu o sygn. II SA/Bd 672/12. 19 maja 2023 r. wpłynęło do Sądu zażalenie M. G. na postanowienie odmawiające podjęcia postępowania. 1 czerwca 2023 r. wysłano skarżącemu wezwanie do uzupełnienia braków formalnych zażalenia, tj. nadesłanie 42 odpisów zażalenia. Po otrzymaniu brakujących odpisów, w dniu 6 lipca 2023 r. doręczono je pozostałym stronom i uczestnikom postępowania. Akta sprawy wraz z zażaleniem wpłynęły do NSA 28 lipca 2023 r. Postanowieniem z 23 sierpnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i podjął zawieszone postępowanie. Akta zostały zwrócone do WSA 30 sierpnia 2023 r. Dnia 4 września 2023 r. wpłynął wniosek skarżącego o wyłączenie trojga sędziów WSA od orzekania w sprawie. Tego dnia skarżący złożył również skargę przewlekłość postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Podniósł, że naruszono przysługujące mu prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki i zwrócił się o stwierdzenie, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, przyznanie od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwoty 18 000 zł i zwrot kosztów postępowania oraz nakazanie WSA zaprzestania wadliwego procedowania. W uzasadnieniu wskazał, że skargę o wznowienie postępowania wniósł w marcu 2021 r. Sprawa do dnia wniesienia skargi na przewlekłość nie została rozpoznana. Podał, że doszło do zawieszenia postępowania pomimo braku ku temu podstaw, powołał się w tym względzie na postanowienie NSA z 23 sierpnia 2023 r. Akta sprawy zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 8 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prawo skarżącego do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez uzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r., poz. 75 ze zm.) dalej zwanej "ustawą" przewlekłość postępowania sądowego występuje, jeżeli postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Dokonując tej oceny, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. Ustawa nie określa wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Pewna wskazówka wynika jednak z art. 14 ustawy, który stanowi, że skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie po upływnie 12 miesięcy (por. postanowienia NSA: z 25 marca 2021 r. sygn. akt II GPP 1/21, z 7 marca 2014 r. sygn. akt II OPP 14/14, z 19 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OPP 27/11). Postępowanie w niniejszej sprawie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy od dnia wpływu skargi o wznowienie postępowania do Sądu (5 marca 2021 r.) do daty wpływu skargi na przewlekłość postępowania (4 września 2023 r.) trwało 2,5 roku. Rozpoznawana sprawa pod względem stopnia jej złożoności nie uzasadniała tak długiego czasu koniecznego dla rozpoznania skargi, a podjęte w toku postępowania przez Sąd czynności były wadliwe. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd Wojewódzki zamiast wezwać skarżącego do uzupełnienia wszystkich braków skargi o wznowienie postępowania jednym pismem, wzywał skarżącego wielokrotnie do uzupełnienia pojedynczych braków formalnych (w szczególności odrębne wezwania do podania numeru PESEL, nadesłania brakujących odpisów skargi, wskazania ustawowej podstawy wznowienia i uprawdopodobnienia zachowania terminu do wniesienia skargi). Ponadto zwracano się o podanie informacji, których skarżący już wcześniej udzielił, takich jak ustawowa podstawa wznowienia (którą wymienił w skardze z 3 marca 2021 r.) czy kwestia zachowania terminu do wniesienia skargi o wznowienie i daty doręczenia wyroku Trybunału. Zbędne było również kolejne wezwanie w kwestii zastępstwa skarżącego przez dotychczasowego pełnomocnika z urzędu. Skarżący w piśmie z 16 września 2021 r. w sposób jednoznaczny oświadczył, że pełnomocnik, który zastępował go w postępowaniu objętym skargą o wznowienie nie spełnił jego oczekiwań i "nie jest już jego pełnomocnikiem". Ponadto Sąd błędnie określił krąg stron postępowania, uwzględniając jako strony postępowania ze skargi o wznowienie wszystkich uczestników postępowania objętego tą skargą, bez dokonania indywidualnej oceny interesu prawnego tych osób w kontekście okoliczności sprawy, jej przedmiotu i stanowiska zajmowanego przez uczestników w toku postępowania. Skutkowało to podjęciem szeregu zbędnych czynności związanych z doręczaniem (wszystkim ww. uczestnikom) odpisów pism procesowych, zawiadomień, itd., a zwłaszcza wadliwym zawieszeniem postępowania do czasu ustalenia następców prawnych dwóch zmarłych osób, które brały udział w postępowaniu o sygn. II SA/Bd 672/12. Kwestię powyższą prawomocnie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23 sierpnia 2023 r. sygn. II OZ 453/23 o uchyleniu postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania i podjęciu tego postępowania. Sąd Naczelny doszedł do przekonania, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło z naruszeniem art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem brak było podstaw do uznania, że zmarły strony tego postępowania. W konsekwencji powyższego za niezgodne z prawem uznano również postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania. W ocenie Sądu postępowanie wywołane skargą o wznowienie powinno zostać podjęte z uwagi na to, że brak było podstaw do jego zawieszenia. Podkreślono, że sprawa objęta skargą o wznowienie dotyczyła decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co powoduje, że interes prawny podmiotów biorących w niej udział zależy od okoliczności o indywidualnym charakterze. W tym kontekście istotne jest, że jedynie skarżący wniósł skargę na tę decyzję. Powołał się w niej na indywidualne okoliczności dotyczące ściśle jego praw, mianowicie budowy zjazdu do nieruchomości stanowiącej jego własność. Żadna inna strona nie zakwestionowała też wydanego w sprawie wyroku. Nieprawidłowe działania Sądu spowodowały zatem, że w okresie dwóch i pół roku od daty wpływu skargi o wznowienie postępowania do Sądu nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nastąpiła przewlekłość postępowania (art. 12 ust. 2 ustawy) oraz zalecił Sądowi Wojewódzkiemu niezwłoczne wyznaczenie terminu posiedzenia w celu rozpoznania skargi (art. 12 ust. 3 ustawy). Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy, uwzględniając skargę, sąd na żądanie skarżącego przyznaje od Skarbu Państwa sumę pieniężną w wysokości od 2000 do 20 000 złotych. Wysokość sumy pieniężnej, w granicach wskazanych w zdaniu pierwszym, wynosi nie mniej niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, niezależnie od tego, ilu etapów postępowania dotyczy stwierdzona przewlekłość postępowania. Sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania. Mając na uwadze przedmiot sprawy oraz jej znaczenie dla skarżącego, czas postępowania w tej sprawie od dnia wniesienia skargi, czynności podejmowane przez Sąd oraz zachowanie się skarżącego i jego pełnomocnika, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odpowiednią sumą pieniężną tytułem rekompensaty za przewlekłość postępowania jest kwota 3000 zł (art. 12 ust. 4 ustawy). Zawarty w skardze na przewlekłość postępowania wniosek o zwrot kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, albowiem skarżący został zwolniony od kosztów sądowych postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2012 r., II SA/Bd 627/12.