II SA/Bd 1149/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. N. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla skarżącej J. N., obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego nr [...] o ganek i wiatrołap - lokalizacja inwestycji na działce nr [...], obręb L. , G. O.. Wnioskiem z dnia [...] września 2022 r. (data wpływu do organu) skarżąca wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji o zmianie ww. pozwolenia na budowę, dołączając do wniosku m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany zamienny dotyczył zmian polegających na: zadaszeniu całych schodów wraz z podestem oraz zwiększeniu szerokości okna z 60 cm do 85 cm. Decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] Starosta G. zmienił ww. decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] zgodnie z wnioskiem skarżącej, a więc poprzez dokonanie zmiany w projekcie budowlanym zgodnie z projektem budowlanym zamiennym do decyzji, określając że zmiany dotyczą: dokonania zadaszenia nad całością schodów i nad podestem oraz zmiany szerokości okna z 60 cm do 85 cm. Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] października 2022 r. złożył z zachowaniem ustawowego terminu D. S., podnosząc że jako współwłaściciel nieruchomości objętej inwestycją nie wyraża zgody na zmiany w projekcie budowlanym poprzez dodanie zadaszenia nad całością schodów i nad podestem oraz nie wyraża zgody na zmianę szerokości okna z 60 cm do 85 cm. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej "kpa") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682, dalej "pb"), uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] poprzez dokonanie zmiany w projekcie budowlanym zgodnie z projektem budowlanym zamiennym do decyzji - zmiany dotyczą: dokonania zadaszenia nad całością schodów i nad podestem oraz zmiany szerokości okna z 60 cm do 85 cm. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że inwestycja planowana jest na działce nr [...], obręb L. , G. O., stanowiącej współwłasność: E. S., D. S., J. N. oraz G. O.. Podnosząc, że stosownie do projektu budowlanego zamiennego, planowana inwestycja obejmuje zadaszenie całych schodów wraz z podestem oraz zwiększenie szerokości okna z 60 cm do 85 cm, stwierdził że realizacja inwestycji związana jest z nieruchomością wspólną i stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd. Wskazał, że w tej sytuacji zastosowanie znajduje w szczególności art. 199 ustawy z dnia [...] kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej "kc"), który stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W sprawie inwestor załączył w postępowaniu przed organem I instancji oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymagane art. 32 ust. 4 pkt 2 pb, jednak z wyraźnego oświadczenia zawartego przez D. S. w odwołaniu wynika, że nie wyraża on zgody na zaplanowane zamierzenie budowlane. Wynika z tego, jak podkreśliło SKO, że inwestor w dniu wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nie dysponował zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację planowanego zamierzenia. Tymczasem by inwestycja mogła zostać zrealizowana, niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor powinien posiadać również na etapie postępowania odwoławczego, a nie tylko postępowania przed organem I instancji. Reasumując SKO stwierdziło, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust 4 pb, i że w konsekwencji nie jest możliwe pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w projekcie budowlanym zamiennym. Na powyższą decyzję J. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszanie: 1. art. 199 kc poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że nienaruszające interesów współwłaścicieli zmiany obejmujące wykonanie zadaszenia nad całością schodów i nad podestem oraz zmianę szerokości okna z 60 do 85 cm stanowią czynności przekraczające granice zwykłego zarządu, zaś na ich wykonanie wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli budynku, podczas gdy przedmiotowa zmiana winna być kwalifikowana jako czynność zwykłego zarządu; 2. art. 201 i art. 206 kc poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy planowana inwestycja objęta wnioskiem powinna być zakwalifikowana jako czynność zwykłego zarządu, dla których nie jest wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieustalenie czy czynność narusza lub zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, czy narusza interes pozostałych współwłaścicieli obiektu i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości, a w konsekwencji, czy realizacja inwestycji polegającej na wykorzystaniu nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu; organ jako gospodarz postępowania powinien przedsiębrać wszystkie kroki mające na celu wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i nie opierać się na nieznajdujących w tego typu sprawach domniemaniach; 4. art. 107 kpa polegające na niewskazaniu dokładnej podstawy prawnej decyzji administracyjnej poprzez pominięcie w podstawie prawnej zaskarżanej decyzji przepisu prawa materialnego, art. 199 kc, do którego to przepisu organ odwołuje się w uzasadnieniu i na którym opiera swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w sprawie sprowadza się do oceny czy Wojewoda prawidłowo uznał, że w sprawie nie było możliwości wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z uwagi na brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko to Wojewoda oparł na ustaleniu, że inwestycja związana jest z nieruchomością wspólną i stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd, a zatem wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, tymczasem współwłaściciel nieruchomości D. S. wskazał w odwołaniu, że nie wyraża zgody na realizację inwestycji. Skarżąca natomiast zakwestionowała ww. stanowisko Wojewody, podnosząc że zamierzona inwestycja nie stanowi czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, gdyż wnioskowane zmiany są nieznaczne oraz nie naruszają i nie zagrażają interesom pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, a w związku z tym nie wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację inwestycji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 32 ust. 4 pkt 2 pb, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Definicja legalna tego prawa zawarta jest w art. 3 pkt 11 pb i wskazuje rodzaje tytułów prawnych, które przewidują uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, wymieniając wśród nich tytuł prawny wynikający z prawa własności. Zgodnie z art. 195 kc własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Złożenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest ułatwieniem dowodowym dla inwestora, który może wykazać ww. prawo poprzez złożenie oświadczenia bez konieczności załączania do wniosku dokumentów potwierdzających takie prawo (wyrok NSA z dnia [...] listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3614/18, wyrok NSA z dnia [...] lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2111/20). Należy jednak podkreślić, że to posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane warunkuje prawo zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 pb), że wymóg posiadania tego prawa jest wymogiem materialnoprawnym i, że jego brak uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast wymóg złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymogiem procesowym, stanowiącym jak podkreślano jedynie ułatwienie dowodowe dla inwestora wykazania posiadania ww. prawa. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza domniemanie, że składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, iż nie odpowiada ono rzeczywistości. Stąd też złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co do zasady zwalnia organy administracji z konieczności badania prawdziwości tego oświadczenia. Takie oświadczenie jest jednakże skuteczne tylko wtedy, gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny albo nie zachodzą wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., II OSK 1950/21). Oświadczenie takie może zatem podlegać weryfikacji w postępowaniu administracyjnym, co do zgodności jego treści z rzeczywistym stanem. Niewątpliwe więc zakwestionowanie przez chociażby jednego współwłaściciela nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania decyzji pozwalającej na budowę. Odnośnie kwestii czy zgoda współwłaściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, należy wskazać, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze współwłasności – z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie - ocenia się według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 199 kc do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Stosowanie natomiast do art. 201 kc do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Na gruncie wskazanych przepisów nie zostało sprecyzowane jakie czynności mają charakter czynności zwykłego zarządu, a jakie przekraczają zwykły zarząd nieruchomością wspólną. W związku z powyższym ocena czy czynność należy do czynności zwykłego zarządu, czy też przekracza te granice, powinna być dokonywana w konkretnych okolicznościach faktycznych (w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego konkretnej sprawy), nie jest bowiem możliwe przyjęcie jednolitego kryterium ich rozgraniczenia. Co do zasady zakłada się, że realizacja inwestycji budowlanych na nieruchomości stanowiącej współwłasność należy do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, zatem znajduje w takiej sytuacji zastosowanie art. 199 kc, uzależniający skuteczność takich czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. W orzecznictwie wskazuje się przykłady robót budowlanych stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, zaliczając do nich np.: budowę i przebudowę całego obiektu budowlanego, docieplenie całego budynku, nadbudowę kondygnacji nad budynkiem. Brak jest jednak podstaw do odgórnego i automatycznego przyjęcia, że każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Nie ma wymogu, by współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. Zgoda wszystkich współwłaścicieli bądź w przypadku jej braku orzeczenie sądu powszechnego wymagane są wówczas, gdy planowane roboty budowlane rzeczywiście przekraczają zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Okoliczność tę może stwierdzić sam inwestor bądź też organ administracji. Organ administracji jest uprawniony do dokonania samodzielnej oceny, czy z uwagi na zakres planowanych robót wykorzystanie wspólnej nieruchomości mieści się w granicach zwykłego zarządu nieruchomością, czy też przekracza zwykły zarząd (wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 131/15). Jeśli więc realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 pb, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 kc. Natomiast jeżeli realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to inwestor ma uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 817/15). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, która nie wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację (wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2745/17; z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2086/17; z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1513/17; z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 817/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1086/20; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 513/17). Z powyższego wynika, że dla stwierdzenia czy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane konieczne jest dokonanie oceny zakresu i rodzaju zamierzonych robót budowlanych, biorąc pod uwagę to czy w okolicznościach konkretnej sprawy zamierzone czynności mogą naruszać lub zagrażać interesom współwłaścicieli niedziałających czy też negatywnie oddziaływać na ich prawo współwłasności. W przedmiotowej sprawie Wojewoda uchylił się od dokonania takiej oceny. W istocie stanowisko Wojewody o braku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oparte zostało wyłącznie na lakonicznym stwierdzeniu, że zamierzona inwestycja związana jest z nieruchomością wspólną i stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Wojewoda nie wyjaśnił, dlaczego uznał zamierzone przez skarżącą czynności za czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, odwołując się do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, tj. zakresu planowanych robót i ich wpływu na interes współwłaścicieli nieruchomości. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżąca uzyskała już decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. pozwolenie na budowę obejmujące rozbudowę budynku mieszkalnego nr [...] o ganek i wiatrołap na działce nr [...], obręb L. , G. O.. Inwestycja ta wiąże się ze stworzeniem nowej funkcjonalności dla mieszkania skarżącej. Wnioskowana zmiana pozwolenia na budowę obejmowała zaś wykonanie, w stosunku do zatwierdzonego projektu budowalnego obejmującego ww. inwestycję, zmian polegających na zadaszeniu schodów wraz z podestem (w projekcie architektoniczno-budowlanym określono, że zakres zmian dotyczy zwiększenia wielkości zadaszenia schodów i podestu) oraz zwiększeniu szerokości okna o 25 cm, tj. z 60 cm do 85 cm. W tych okolicznościach obowiązkiem Wojewody, weryfikującego czy skarżąca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, było przeprowadzenie oceny czy wskazany zakres zmian w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego stanowi czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, a w szczególności zbadanie czy zamierzone zmiany w inwestycji, która już uzyskała pozwolenie na budowę, mogą naruszać lub zagrażać interesom pozostałych współwłaścicieli niedziałających czy też negatywnie oddziaływać na ich prawo współwłasności. Takiej oceny Wojewoda jednak nie przeprowadził (organ nie określił nawet wielkości zamierzonego zadaszenia schodów), co oznacza że wbrew wymogom art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa, nie wyjaśnił on dokładnie i wyczerpująco istotnych okoliczności sprawy, mających znaczenie dla stwierdzenia spełnienia przez skarżącą wymogu posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wykazano sama okoliczność, że roboty budowlane dotyczą nieruchomości wspólnej nie oznacza automatycznie, że stanowią one kategorię czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Rolą organu jest więc dokonanie oceny, czy z uwagi na zakres planowanych robót wykorzystanie wspólnej nieruchomości mieści się w granicach zwykłego zarządu nieruchomością, czy też przekracza zwykły zarząd. Ocena ta powinna obejmować ustalenie czy zamierzone czynności mogą naruszać lub zagrażać interesom pozostałych współwłaścicieli. Takiej oceny Wojewoda nie przeprowadził w sprawie, skoro nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji podstaw uznania, że zamierzone przez skarżącą czynności przekraczają zakres zwykłego zarządu, a ograniczył się jedynie do wskazania, że inwestycja związana jest z nieruchomością wspólną i określenia co ona obejmuje. Należy zaznaczyć, że okoliczność iż inwestycja jako całość jest kwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, nie oznacza że każda zmiana dotycząca tej inwestycji (niezależnie od jej zakresu) stanowi taki rodzaj czynności i narusza interes współwłaścicieli nieruchomości objętej inwestycją. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 199 kc oraz art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku. Wszystkie przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.