II SA/Rz 1959/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 18 października 2023 r. nr N-I.7581.2.29.2023 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – skargę oddala – UZASADNIENIE Decyzją z 18 października 2023 r. nr N-I.7581.2.29.2023, Wojewoda Podkarpacki (dalej: "Wojewoda"/ "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, ze zm., dalej: "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej: "Gmina"/"Skarżąca") reprezentowanej przez radcę prawnego od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta"/"organ I instancji") z 14 lipca 2023 r., znak: GN.6821.125.2019, którą orzeczono w następujący sposób: 1. o zwrocie na rzecz Z.T. (dalej: "Wnioskodawczyni") prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0205 ha, położonej w obr. nr [...], stanowiącej własność Gminy, obj. KW nr [...]; przejście prawa własności nastąpi z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna w toku instancji; 2. ustala odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 18 113,00 zł płatną jednorazowo na rzecz Gminy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; w razie zwłoki lub opóźnienia w uiszczeniu tej należności naliczane będą odsetki na zasadach określonych w kodeksie cywilnym; 3. wierzytelność opisana w punkcie 2 wraz z odsetkami podlega zabezpieczeniu polegającym na ustanowieniu opisanej w pkt 1 hipoteki na rzecz Gminy o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy; 4. nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje; 5. decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Wnioskodawczyni pismem z 23 września 2019 r. zwróciła się do Prezydenta [....] (dalej: "Prezydent") o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w obr. [...], powstałej z podziału działki nr [...] położonej w obr. [...]. Podała, że działka nr [...] została przez nią zbyta na rzecz Gminy aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z 6 czerwca 2000 r. z przeznaczeniem pod modernizację ulicy [...]. Do chwili złożenia wniosku droga nie została wykonana, a wywłaszczona nieruchomość jest użytkowana przez Wnioskodawczynię i utrzymywana w należytym porządku. Starosta decyzją z 28 lipca 2020 r. znak GN.6821.125.2019.AJ orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda, decyzją z 28 października 2020 r. znak N-l.7581.2.79.2020, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA"), na skutek skargi Wnioskodawczyni, wyrokiem z 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1378/20, uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 marca 2022 r. sygn. I OSK 926/21 oddalił skargę kasacyjną Gminy. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z 2 marca 2022 r. I OSK 926/21 Starosta orzekł, jak w decyzji z 14 lipca 2023 r., tj. o zwrocie przedmiotowej działki. W odwołaniu Gmina reprezentowana przez radcę prawnego zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez brak ustalenia, kiedy została zrealizowana część jezdni i pobocze, które znajduje się na części działki nr [...] poł. w obr. [...]. Zdaniem Gminy, gdyby nastąpiło to po nabyciu działki na rzecz Gminy takie prace należałoby uznać za realizację celu wywłaszczenia wykluczającą możliwość zwrotu. Ponadto wskazano, że pkt 3 decyzji nie stanowi prawidłowej realizacji wymogu ustanowionego w art. 141 ust. 2 u.g.n.; takie rozstrzygnięcie poprzez odesłanie jest niejednoznaczne i nie wiadomo, co jest przedmiotem ustanowionej hipoteki. Wojewoda odwołania nie uwzględnił i wskazał, że Wnioskodawczyni zbyła na rzecz Gminy na podstawie aktu notarialnego z dnia 6 czerwca 2000 r. Rep. A nr [...] między innymi należącą do niej działkę nr [...], z podziału której powstała wnioskowana do zwrotu działka nr [...]. Nabycie nastąpiło na wniosek właścicielki złożony 28 września 1999 r. do Biura Gospodarki Mieniem [...] (dalej: "BGM"). Zawarcie umowy sprzedaży poprzedzone było, jak wynika z treści aktu notarialnego, spisanym w dniu 26 maja 2000 r. protokołem. Przedmiotowa działka nabyta została do gminnego zasobu nieruchomości z przeznaczeniem pod modernizację ulicy [...]. Z dokumentów wynika, że w dniu zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej działki jej przeznaczenie było ustalone. Z Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" (Uchwała Nr [...] [...] z [...] lipca 1993 r., [...] wynika, że obszar działki nr [...] znajdował się w terenie oznaczonym symbolem: "A 32M KLw 1/2- teren ul. [...], przewidywana modernizacja dla uzyskania parametrów ulicy lokalnej o jezdni szerokości 5,5 m i obustronnych chodnikach przyjezdni. Z treści protokołu z 26 maja 2000 r., poprzedzającego zawarcie umowy sprzedaży jednoznacznie wynika, że nieruchomość zostanie nabyta przez Gminę z przeznaczeniem pod modernizację ul. [...]. Również z treści aktu notarialnego z 6 czerwca 2000 r. wynika, że nieruchomość jest nabywana do gminnego zasobu nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, na cele publiczne uzasadniające jej wywłaszczenie w związku z modernizacją ul. [...]. Wojewoda zgodził się z argumentacją organu I instancji, że na ww. działce nie został zrealizowany cel związany z jej wywłaszczeniem, tj. modernizacja ul.[...], co stanowi podstawę do orzeczenia o jej zwrocie. W trakcie przeprowadzonej 28 października 2022 r., na gruncie rozprawy administracyjnej ustalono, że nawierzchnia działki nr [...] porośnięta jest trawą. Od strony wschodniej znajduje się na niej wjazd na posesję Wnioskodawczyni. Na skraju działki, wzdłuż ulicy na szerokości ok. 1 m znajduje się część jezdni i pobocza. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Miejskiego Zarządu Dróg z 14 maja 2020 r. znak TD.420.5.2020.JK, Miejski Zarząd Dróg na datę sporządzenia informacji nie realizował inwestycji polegającej na budowie ul. [...] z uwagi na protesty mieszkańców (inwestycja została wstrzymana). Zatem objęta wnioskiem działka nie została wykorzystana na cel, na który została nabyta. Ponadto, zdaniem Wojewody, Starosta w pkt 3 decyzji z 14 lipca 2023 r. w sposób jednoznaczny określił zarówno sposób zabezpieczenia wierzytelności Gminy, jak również przedmiot zabezpieczenia, stosując odesłanie do pkt 1 decyzji i zapewniając w ten sposób przejrzystość wydanemu aktowi. Przedmiot zabezpieczenia wierzytelności został bardzo precyzyjnie opisany w pkt 1 decyzji poprzez wskazanie numeru działki oraz numeru księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. W skardze Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak ustalenia, kiedy została zrealizowana część jezdni i pobocze, które znajduje się na części działki nr [...] obr. [...], 2. art. 141 ust. 2 u.g.n. i art. 65 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która w pkt 3 narusza zasadę szczegółowości hipoteki. W uzasadnieniu Gmina podniosła, że powołane pismo MZD nie jest wystarczającym dowodem, że działka nr [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Być może MZD nie realizował kompleksowej inwestycji po dniu wykupu działki, jednakże część obecnie istniejącej drogi mogła być wykonana na działce nr [...] np. w drodze poszerzenia lub zmiany nawierzchni już istniejącego traktu drożnego. Brak informacji czy istniejący obecnie na tej działce kawałek drogi istniał czy nie istniał w dacie wykupu uniemożliwia ocenę czy działka została choć w części wykorzystana na cel wywłaszczenia. Ponowiła także zarzut odwołania, że pkt 3 decyzji organu I instancji nie stanowi prawidłowej realizacji wymogu ustanowionego w art. 141 ust. 2 u.g.n. Jako przedmiot zabezpieczenia wskazuje on nieruchomość opisaną w pkt 1. Takie rozstrzygnięcie poprzez odesłanie jest niejednoznaczne i nie wiadomo, co jest przedmiotem ustanowionej hipoteki. W pkt 1 jest mowa o części wywłaszczonej nieruchomości, potem wskazuje się oznaczenie zwracanej działki i oznaczenie księgi wieczystej, w której się znajduje. W polskim ustawodawstwie dominuje wieczystoksięgowe pojęcie nieruchomości a tym samym nie jest możliwe, by w zgodzie z art. 65 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i wyrażonej w nim zasadzie szczegółowości hipoteki, ustanowić hipotekę na części nieruchomości. Jak zaś wynika z treści KW nr [...] obejmuje ona kilka działek ewidencyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskodawczyni pismem z 23 września 2019 r. zwróciła się do Prezydenta o zwrot nieruchomości działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...] położonej w obr. [...]. Wyznaczony do załatwienia sprawy przez Wojewodą Starosta (postanowienie Wojewody z 5 listopada 2019 r.), decyzją z 28 lipca 2020 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda, decyzją z 28 października 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na skutek skargi Wnioskodawczyni WSA, wyrokiem z 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1378/20, uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 marca 2022 r. sygn. I OSK 926/21 oddalił skargę kasacyjną Gminy. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Starosta, decyzją z 14 lipca 2023 r., orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, o zwrocie odszkodowania oraz o ustanowieniu hipoteki. Decyzją ta, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymana została w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia 18 października 2023 r.; rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II. W rozpoznawanej sprawie fundamentalne znaczenie ma art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."), wedle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Użyte w przepisie tym pojęcie "orzeczenie" obejmuje zarówno sentencję, jak i uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie: ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Natomiast związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r. sygn. II OSK 2531/19, czy z dnia 6 października 2021 r. sygn. III OSK 4086/21). III. W rozpoznawanej sprawie ocena prawna została zawarta w wyroku WSA z 17 lutego 2021 r. sygn. II SA/Rz 1378/20, a także w wyroku NSA z 2 marca 2022 r. sygn. I OSK 926/21. Zatem przypomnieć przede wszystkim należy, że WSA uwzględniając skargę Skarżącej dokonał wykładni prawa materialnego i przesądził, że dopuszczalna jest możliwość ubiegania się o zwrot zbytej nieruchomości, jeśli stała się zbędna na cel publiczny, który uzasadniał jej nabycie, a której własność została przeniesiona w drodze umowy. Jednocześnie WSA wskazał, że przeznaczenie przedmiotowej działki pod modernizację drogi publicznej uzasadnia wniosek, że właściciel nie mógł jej zagospodarować w żaden inny sposób. W konsekwencji, w takich okolicznościach uzasadnione było wystąpienie przez właściciela nieruchomości z inicjatywą przeniesienia prawa własności. Stanowisko to znalazło akceptację NSA, który skargę kasacyjną Gminy oddalił. Sąd stwierdza, że organy zastosowały się do wytycznych. W szczególności trafnie ustaliły, że w dniu zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowa działka, zgodnie z obowiązującym w owym czasie Planem Zagospodarowania Przestrzennego "[...]", znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem - A32M Klw ½ - teren ulicy [...], przewidywana modernizacja dla uzyskania parametrów ulicy lokalnej o jezdni szerokości 5,5 m i obustronnych chodnikach przy jezdni. Z protokołu z 6 czerwca 2000 r. poprzedzającego zawarcie umowy (6 czerwca 2000 r. Rep. A Nr [...]) wynika, że nieruchomość nabywana jest do gminnego zasobu nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomości na cele publiczne uzasadniające wywłaszczenie, pod modernizację ulicy [...]. Również na pełną aprobatę zasługują ustalenia, że cel wykupu/wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wynika to wprost z pisma MZD z dnia 14 maja 2020 r. w którym jednoznacznie wskazano, że na datę sporządzenia informacji nie została zrealizowana inwestycja polegająca na budowie ul. [...]. Z pisma tego wynika, że inwestycja została podzielona na dwie części, z których przebudowa odcinka ul. [...] wraz z łącznikiem do ul. [...] została wykonana, natomiast rozbudowa ul. [...] od ul. [...] do ul. [...], z uwagi na sprzeciw mieszkańców, została wstrzymana. Jest poza sporem, że działka objęta postępowaniem znajduje się na odcinku ul. [...], który nie został rozbudowany. Ustaleń tych nie może zmienić treść protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 28 września 2022 r. (k. 40 akt adm. I instancji, T.II) w którym zapisano, że "na skraju działki [...] wzdłuż ulicy na szerokości ok. 1m znajduje się część jezdni i pobocze". Otóż wskazać należy, że w świetle wskazanego powyżej pisma MZD ulica [...] nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych a nade wszystko, że rozbudowa ul. [...] od ul. [....] do ul. [...], z uwagi na sprzeciw mieszkańców, została wstrzymana. Innymi słowy – żadne roboty na tym odcinku, a więc na działce objętej postępowaniem, nie były wykonane. Stąd też istnienie utwardzenia opisanego w protokole rozprawy nie można wiązać z jakimikolwiek robotami budowlanymi, które byłyby wykonane po zawarciu aktu notarialnego w dni 6 czerwca 2000 r. Zatem spełnione zostały przesłanki do zwrotu działki nr [...]. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut wadliwego rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu. Jest poza sporem, że Starosta w punkcie 3 decyzji zabezpieczył należność Gminy hipoteką na zwracanej nieruchomości. Wbrew temu, co sugeruje skarga, zabezpieczenie hipoteką odnosi się do konkretnej, zwracanej działki. Powyższego stwierdzenia nie zmienia fakt, że w decyzji Starosty, poprzez odesłanie do punktu 1 orzekającego o zwrocie, pojawia się numer KW, w której wpisane jest wiele działek stanowiących własność Gminy, w tym działka nr [...]. Otóż jest oczywiste, że w tej KW prawo własności dgr [...] na rzecz Wnioskodawczyni nie zostanie ujawnione. Decyzja natomiast, zgodnie z jej 5 punktem, pozwoli na wpis prawa własności na rzecz Wnioskodawczyni w innej (nowej) KW. Technicznie nastąpi to w ten sposób, że zwracana działka zostanie wykreślona z KW [...] urządzonej dla nieruchomości Gminy. Natomiast dla zwracanej działki zostanie urządzona nowa KW, w której w Dziale I- 0 zostanie wpisana działka nr [...], w Dziale II – Własność – wpisana zostanie Wnioskodawczyni, w Dziale III – wpisana zostanie hipoteka (ewentualnie działka nr [...] wraz z hipoteką, wpisane zostaną do istniejącej KW urządzonej dla nieruchomości stanowiących własność Wnioskodawczyni). Wynika to z art. 24 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej). Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.