II OSK 1817/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych "T." spółka komandytowa w W. i Fundacji [...] oraz G. SA z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 788/19 w sprawie ze skargi "T." spółka komandytowa w W. oraz Fundacji [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 marca 2019 r. nr 110/OPON/2019 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i odrzuca skargę "T." spółka komandytowa w W. i Fundacji [...]; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 788/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. spółka komandytowa w W.oraz Fundacji [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 marca 2019 r., nr 110/OPON/2019, o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 stycznia 2019 r., Nr 6/Ś/2019, którym zawieszono z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na przebudowę i nadbudowę poddasza na cele mieszkalne, w lewej – zachodniej oficynie kamienicy przy Al. [...] w W., na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, ponieważ złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, choć wiążące, nie zwalnia organu z wyjaśnienia rodzących się na tym tle wątpliwości. Jest to jednak ocena wymagana od organu na etapie rozstrzygania wniosku o pozwolenie na budowę, zaś spory sądowe o prawo własności nieruchomości nie stanowią samoistnej przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w tym zakresie na mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli T. spółka komandytowa w W. oraz Fundacja [...], a także G. S.A. w W. (aktualna nazwa Spółki: G. sp. z o.o. z siedzibą w T.). T. spółka komandytowa w W. oraz Fundacja [...] swoją skargę kasacyjną oparły na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., polegające na uznaniu, że w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na przebudowę i nadbudowę poddasza na cele mieszkalne, w lewej zachodniej oficynie kamienicy przy Al. [...] w W., nie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością jest kwestionowany i toczą się postępowania sądowe, których rozstrzygnięcie ma wpływ na ustalenie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, m.in. postępowanie cywilne przed Sądem Okręgowym w Warszawie z powództwa skarżącej Spółki o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży dotyczącej lokali, których dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, położonych w budynku przy Al. [...], w której postanowieniem z dnia 28 czerwca 2016 r. ([...]) Sąd zabezpieczył roszczenie poprzez zakaz rozporządzania przedmiotowymi lokalami; - art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w szczególności przez błędną wykładnię nieuwzględniającą, że wynikająca z prawa budowlanego przesłanka złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza domniemanie skuteczne do czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodności z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść, a w konsekwencji błędną ocenę, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ogólnikowe odniesienie się do zarzutów przedstawionych w skardze oraz niewyjaśnienie dlaczego istniejące prawne wątpliwości co do ważności oświadczenia inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane nie mają znaczenia w toku niniejszego postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez uznanie, że w niniejszej sprawie inwestor złożył skutecznie oświadczenie o dysponowaniu gruntem na cele budowlane, w sytuacji gdy okoliczności sprawy powodują daleko idące wątpliwości co do jego prawdziwości i konieczność oczekiwania na wyjaśnienie tych wątpliwości w toczących się postępowaniach sądowych. G. S.A. w W. swoją skargę kasacyjną oparła na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wnosząc o uchylenie wyroku i odrzucenie skargi jako niepochodzącej od podmiotów uprawnionych do jej złożenia; ewentualnie – uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek nieodrzucenia skargi z tej przyczyny, iż była niedopuszczałna, a to dlatego, że ani Spółka "T.", ani ww. Fundacja, nie posiadali legitymacji do złożenia skargi, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie orzekał wyrokiem w sprawie, w której winien był wydać postanowienie o odrzuceniu skargi; - art. 50 § 1 p.p.s.a. (w sposób nieuzasadniony odmawiając jego zastosowania) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ocenił legitymacji skarżących do wniesienia skargi, w wyniku czego błędnie przystąpił do merytorycznej oceny prawnej zaskarżonego postanowienia organu, podczas gdy skarżący nie posiadali interesu prawnego we wniesieniu takiego środka prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., czy to wywodzonego ze statusu strony postępowania administracyjnego, ze statusu podmiotu postępowania administracyjnego na prawach strony, czy też innego interesu prawnego niż wywodzonego z uczestnictwa skarżących w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skarżących za uprawnionych do zaskarżenia postanowienia organu i nie odrzucił skargi, wydając rozstrzygnięcie błędnie w formie wyroku zamiast postanowienia, czym bezpodstawnie na tym etapie postępowania (przed doręczeniem odpisów skarg) naruszył art. 151 p.p.s.a. w sposób nieuzasadniony prowadząc do jego zastosowania, względnie w późniejszej niż ww. fazie procedowania jej nie oddalił wyłącznie z powodu braku legitymacji skargowej skarżących; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuzasadnione jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu w ogóle przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanowiska uczestnika (inwestora) wobec skargi i pominięcie tym samym w rozważaniach prawnych jego zarzutu odnośnie braku legitymacji skargowej skarżących, co skutkowało brakiem oceny tej legitymacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i błędnym przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia organu, podczas gdy skargę należało odrzucić względnie oddalić jako wniesioną przez podmioty nieuprawnione. T. spółka komandytowa w W. oraz Fundacja [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną G. S.A. w W.(pismo z 25 czerwca 2020 r.) wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu – opinii technicznej sporządzonej przez arch. mgra inż. bud. lądowego M. P. dotyczącej projektu budowanego i jego wpływu na sąsiedni budynek przy Al. [...] w W.. G. S.A. w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną T. spółka komandytowa w W. oraz Fundacji [...] (pismo z 15 czerwca 2020 r.) wniosła o jej odrzucenie jako niepochodzącej od strony uprawnionej do złożenia tej skargi. W piśmie procesowym z dnia 24 maja 2023 r. G. sp. z o.o. z siedzibą w T. (poprzednio: G. S.A. w W.) wskazała, że Z. B. jako zarządca przymusowy Wspólnoty Mieszkaniowej Al. [...] w W. nie powinien być "uczestnikiem" rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna G. S.A. w W. zasługiwała na uwzględnienie; zaś skarga kasacyjna T. spółka komandytowa w W. oraz Fundacji [...] nie podlegała uwzględnieniu, co końcowo musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi "zwykłej" T. spółka komandytowa w W. oraz Fundacji [...]. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Według art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi m.in., jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. W razie istnienia podstaw do odrzucenia skargi przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Jak zostało to przesądzone w orzecznictwie sądowym, do zastosowania tej regulacji dochodzi niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (por. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40). W świetle powyższej argumentacji, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji powinien był odrzucić wniesioną skargę "zwykłą" jako niedopuszczalną w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ wniosły ją podmioty do tego nie legitymowane. Niedostrzeżenie tej przesłanki obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do podjęcia rozstrzygnięcia wykluczającego dopuszczalność kontynuowania drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Należało bowiem uwzględnić, że stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy NSA wskazuje, że skarga "zwykła" pochodzi od podmiotów, które nie mieszczą się w hipotezie art. 50 § 1 p.p.s.a. Skarżąca Spółka "T." nie wykazała interesu prawego do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie wpadkowe organu administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę; zaś skarżąca Fundacja w ogólności nie spełniała wymogów prawnych pozwalających na przypisanie jej w okolicznościach niniejszej sprawy legitymacji skargowej. Ma rację G. S.A. w swojej skardze kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera odniesienia się do stanowiska prezentowanego przez tą Spółkę, a kwestionującą legitymację skargową skarżących. Uchybienie w tym zakresie stanowi w istocie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wskazania wymaga, że skoro skarżąca Fundacja jako organizacja społeczna nie spełniła wymogu "udziału na etapie postępowania administracyjnego", to również nie była uprawniona do wniesienia skargi, a następnie skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż byłoby to wbrew przepisowi art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie wykazano bowiem aby skarżąca Fundacja jako organizacja społeczna została dopuszczona przez organ do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Samo zaś powoływanie się na okoliczności faktyczne, tj. doręczanie przez organ tej organizacji pism, jak i jej cele statutowe oraz skazywany wpływ inwestycji na sąsiedni budynek przy Al. [...], to za mało do uznania, że w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. skarżąca Fundacja posiadała legitymację skargową. Z przepisu tego bowiem jasno wynika, że organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi pod warunkiem, że brała udział w postępowaniu administracyjnym. Takiego zaś warunku skarżąca Fundacja nie spełniła w okolicznościach niniejszej sprawy, dlatego jej skarga powinna zostać odrzucona przez Sąd I instancji. Jeśli zaś chodzi o kwestię interesu prawnego skarżącej Spółki "T.", to z akt sprawy wynika, że jest to współużytkownik wieczysty nieruchomości i właściciel lokalu niemieszkalnego "[...]" usytuowanego na kondygnacji parteru i piwnicy budynku przy Al. [...] w W.. Tego rodzaju okoliczność w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie jest przesądzająca dla istnienia interesu prawnego tej Spółki w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. O posiadaniu przez ww. Spółkę interesu prawnego w tego rodzaju sprawach nie przesądza też istnienie jej uprawnienia do kwestionowania ważności zawartych umów sprzedaży i uzyskanie sądownego zakazu rozporządzania lokalami zlokalizowanymi na poddaszu, w tym lokalem nr [...] objętym pozwoleniem na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kluczowe dla oceny istnienia interesu prawnego skarżącej Spółki "T." jest to, że jest to podmiot, który jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej Al. [...] w W.. Należy pamiętać, że w prawie administracyjnym nie wystarczy powołać się na jakiekolwiek naruszenie interesu strony postępowania. Musi to być "interes prawny", a więc oparty na przepisach prawa materialnego. Same ogólne twierdzenia w tym zakresie są niewystarczające, ponieważ wymagane jest przywołanie konkretnych norm prawa materialnego, z którym można by wywieść, że zostało naruszone uprawnienie, które np. przysługuje skarżącej Spółce do własnego lokalu. Chodzi tu bowiem o ponadnormatywny i nieakceptowalny z punktu widzenia obiektywnie obowiązującego porządku prawnego wpływ (oddziaływanie) inwestycji na tzw. uzasadnione interesy osób trzecich. Inne rozumienie tego rodzaju zagadnienia mogłoby prowadzić do anarchii prawnej, destabilizującej pewność obrotu prawnego. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie przywołała konkretnych przepisów prawa materialnego, które związane byłyby z ingerencją w "substancję" jej lokalu, czy też prawa do tego konkretnego lokalu, co uniemożliwia stwierdzenie wskazywanego przez Spółkę istnienia jej "interesu". Taka ocena jest istotna w związku z tym, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przyjęcie jako zasady, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, którą reprezentuje zarząd, a jako wyjątek – uznanie za stronę tego postępowania, niezależnie od występującej w tym postępowaniu wspólnoty, właściciela lokalu, który wykaże się własnym, indywidualnym interesem prawnym. Z powyższego wynika, że to na podmiocie, który powołuje się na przysługujący mu tytuł prawny do gruntu lub lokalu ciąży obowiązek wykazania własnego indywidualnego interesu prawnego, co w tego rodzaju sprawach, w sytuacji gdy zarząd nieruchomością wspólną sprawuje wspólnota mieszkaniowa, nawet z uwagi na przysługujące danemu podmiotowi prawo do nieruchomości, to wspólnota mieszkaniowa, a konkretnie jej organ reprezentuje taki podmiot na zewnątrz. A zatem dla wykazania przez dany podmiot, że realizacja danej inwestycji dotyczy jego interesu prawnego nie może li tylko zostać oparta na wskazaniu, że temu podmiotowi przysługuje, np. prawo do gruntu – w tej sprawie udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej część wspólną nieruchomości będącej w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej, ale związany z odrębną własnością lokalu znajdującego się w budynku gdzie funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa. Tej oceny nie niweczy okoliczność doręczenia zaskarżonego postanowienia skarżącej Spółce "T.", ponieważ niezależnie od tej okoliczności Sąd Administracyjny obowiązany jest do oceny czy mamy do czynienia ze stroną postępowania administracyjnego, czy też z podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej G. S.A. w W. dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a.; art. 50 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a.; oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. zawierają usprawiedliwione podstawy. Natomiast ocena w powyższy zakresie oznacza, że nie ma w związku z tym możliwości ustosunkowania się przez NSA do zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez T. spółka komandytowa w W. oraz Fundacji [...]. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz odrzucił jako niedopuszczalną złożoną w niniejszej sprawie skargę (patrz wyroki NSA: z 20 listopada 2012 r., II OSK 1308/11; z 19 listopada 2013 r., II OSK 1380/12). O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Dodatkowo wskazania wymaga, że Sąd I instancji obowiązany będzie podjąć działania celem zwrócenia stronie skarżącej wpisu sądowego od skargi stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.