II SAB/Po 54/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi P. B. i R. B. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie samowoli budowlanej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. do zakończenia postępowania w sprawie posadowienia obiektu budowlanego – handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w T. , 2. umarza postępowanie w zakresie stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. umarza postępowanie w zakresie wymierzenia organowi grzywny, 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w T. na rzecz skarżących P. B. i R. B. sumę pieniężną w kwocie [...]([...]) złotych. 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. W. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: "PINB") o wszczęcie postępowania w sprawie obiektu budowlanego – kiosku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w T. . Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. PINB zawiadomił o wszczęciu w dniu [...] lutego 2019 r. postępowania w sprawie legalności posadowienia ww. obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] PINB w T. umorzył w całości postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie posadowienia obiektu budowlanego – obiektu handlowego (kiosku) na dz. [...] obręb [...] T. A przy ul.[...] w T. . Po rozpoznaniu odwołania P. B. i W. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]WINB") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien wyjaśnić wątpliwości wskazane w uzasadnieniu decyzji m.in. ustalić prawidłowo okres powstania przedmiotowego obiektu, zakres poczynionych robót, zebrać materiał dowodowy aby można było jednoznacznie określić czy PINB prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o właściwe przepisy. W dniu [...] marca 2021 r. M. i W. S. oraz R. i P. B. wnieśli do WWINB ponaglenie w związku z bezczynnością i przewlekłością postępowania przez PINB w T. . W uzasadnieniu wskazując, iż od daty złożenia wniosku minęło 27 miesięcy, a sprawa choć nie należy do szczególnie skomplikowanych nadal nie została rozstrzygnięta. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] [...]WINB uznał wniesione ponaglenie za uzasadnione; wyznaczył organowi termin do rozpatrzenia sprawy do dnia [...] maja 2021 r.; stwierdził, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa; zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie określonym w k.p.a. oraz podjęcie środków zapobiegawczych naruszenia terminów załatwienia sprawy w przyszłości. W dniu [...] marca 2021 r. P. B. oraz R. B. wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w T. domagając się stwierdzenia, że PINB w T. dopuścił się przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania PINB w T. do wydania decyzji w terminie 14 dniu od otrzymania wyroku; zasądzenia kosztów postępowania. Jednocześnie Skarżący domagali się wymierzenia organowi grzywny w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia oraz przyznania na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia lub według uznania sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując że strony postępowania były informowane o przedłużającym się postępowaniu i zwłoce w wydaniu rozstrzygnięcia. Na ten stan nałożył się skomplikowany charakter sprawy, mając na uwadze brak dokumentacji, czy zapisów w rejestrach administracyjnych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik Skarżących wniósł o przyznanie na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w łącznej wysokości co najmniej dwukrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] maja 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. organ poinformował, że dnia [...] maja 2021 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie posadowienia obiektu budowlanego-obiektu handlowego (kiosku) na dz. [...], obręb [...] T. A przy ul. [...] w T. . W tym miejscu wskazać należy, iż Sądowi z urzędu jest wiadomym, że wyrokiem z dnia [...] maja 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pkt. 1 ww. wyroku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. do wydania decyzji w sprawie posadowienia obiektu budowlanego – handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w T. i to w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Ponadto Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt. 2 wyroku) oraz że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W omawianym wyroku ponadto Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie [...]zł (pkt 4) oraz przyznał od Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w [...] na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwocie [...]zł. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie posadowienia obiektu budowlanego – handlowego na działce nr [...] była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Co prawda w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną tożsamością postępowania, ponieważ skargi w niniejszej sprawie jak i w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia [...] maja 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po [...] zostały wniesione przez różne podmioty. Z tych też względów nie znajdował zastosowanie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Powyższe nie oznacza jednak, iż zapadły w sprawie IV SAB/Po [...] wyrok jest całkowicie obojętny dla rozpoznania skargi P. B. i R. B.. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. W orzecznictwie przyjmuje się, że wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Można zatem stwierdzić, że ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2014 r., II GSK 1939/12; z dnia 11 października 2017 r., II FSK 2428/15; z dnia 12 grudnia 2017 r., I OSK 235/16). Z powyższych względów Sąd nie może ponownie zobowiązać organu do zakończenia tego samego postępowania, wymierzyć organowi grzywny czy też dokonywać oceny czy organ ten prowadził postępowanie przewlekle w sytuacji gdy oceny tej dokonał już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku. W niniejszej sprawie dodatkowo należy mieć na uwadze, iż przed uprawomocnieniem się wyroku z dnia [...] maja 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po [...] , a przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie organ zakończył postępowanie. W odniesieniu do kwestii wymierzenia organowi grzywny wskazać należy, iż grzywna ta pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą). Z tych też względów skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając działania organu w konkretnej sprawie zastosował już ten środek, to w ocenie składu orzekającego brak jest podstaw do nakładania grzywny za to samo zachowanie organu, gdyż organ został by ukarany dwukrotnie za jedno postępowanie. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Inspektor Nadzoru Budowlanego do zakończenia postępowania w sprawie posadowienia obiektu budowlanego – handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w T. , w zakresie stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz w części obejmującej wymierzenie organowi grzywny. Natomiast całkowicie odmiennie sytuacja kształtuje się w odniesieniu do instytucji przyznania sumy pieniężnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Tym samym przyznanie sumy pieniężnej ma charakter indywidualny każdorazowy oceniany oddzielnie w odniesieniu do każdej ze stron postępowania. Powyższe nie oznacza jednak, iż Sąd nie bierze pod uwagę, że w prawomocnym wyroku z dnia [...] maja 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt. 2 wyroku) oraz że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie będąc związany na mocy art. 170 p.p.s.a. powyższą oceną nie mógł przyjąć odmiennej oceny postępowania organu w sprawie posadowienia obiektu budowlanego – handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w T. . Z tych też względów wskazać należy, iż w uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ "miał konkretne wytyczne i zalecenia co dalszego procedowania w sprawie. Wynikały one z decyzji [...]WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. Niewątpliwie PINB prowadził przewlekle postępowanie, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o wszczęcie przez PINB w T. postępowania w/s samowoli budowlanej został złożony w styczniu 2019 r., zatem minęły ponad dwa lata, a organ nadal nie wydał ostatecznej decyzji. Co prawda wydał decyzję dnia [...] października 2019 r., jednak na skutek wniesionego odwołania została ona uchylona decyzją [...]WINB z dnia [...] stycznia 2020 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zatem 16 miesięcy temu organ otrzymał decyzje [...]WINB. Decyzja zawierała wytyczne dla organu I instancji. Od tego czasu organ kilkukrotnie zawiadamiał o odroczeniu terminu rozpoznania sprawy i nadal nie wydał decyzji. Pomiędzy tymi zawiadomieniami brak jest śladu potwierdzającego wykonanie przez PINB czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy". Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał Skarżącym sumę pieniężną w kwocie [...]złotych. Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, a w szczególności długości trwania postępowania. W ocenie Sądu przyznana kwota z jednej strony zrekompensuje Skarżącym negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, a z drugiej strony będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jednocześnie w ocenie Sądu kwota, której domagali się Skarżący, jest zbyt wygórowana. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 4 sentencji wyroku o przyznaniu na rzecz Skarżących solidarnie kwoty [...]zł. O kosztach postępowania (pkt 5 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne jej zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] złotych