I OW 220/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy D. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy D. a Wójtem Gminy M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. B. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego i celowego na pokrycie kosztów pobytu w schronisku postanawia: wskazać Wójta Gminy M. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 24 lipca 2017 r. Wójt Gminy D., reprezentowany przez Zastępcę Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. B. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego i celowego na pokrycie kosztów pobytu w schronisku. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że 22 czerwca 2017 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (dalej jako: "GOPS w D.") wpłynął wniosek T. B. przebywającego w Schronisku im. Ś. w S. dotyczący przyznania zasiłku okresowego i celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów pobytu w schronisku (wcześniej tj. 1 czerwca 2017 r. wniosek o skierowanie do schroniska oraz pokrycie kosztów pobytu w ww. placówce T. B. złożył bezpośrednio do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M.). Kierownik GOPS w D. pismem z 22 czerwca 2017 r. przekazał wniosek T. B. o przyznanie świadczenia w formie pomocy finansowej do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (dalej jako: "GOPS w M."), powołując się na art. 101 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej jako: "u.p.s.") określający, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo zobowiązaną do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały. Ostatnim miejscem stałego zameldowania T. B. jest miejscowość M., ul. P. [...]. Kierownik GOPS w M. pismem z 3 lipca 2017 r. poinformował, że w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a uznał się organem niewłaściwym do załatwienia sprawy i przekazał sprawę GOPS w D. W treści przedmiotowego pisma przywołano art. 101 ust. 1 u.p.s., ustalający właściwość miejscową gminy według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przytoczono definicję "miejsca zamieszkania" określoną w art. 25 k.c., który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wnioskodawca nie zgadza się jednak ze stanowiskiem prezentowanym przez Kierownika GOPS w M. Wskazał na art. 6 pkt. 8 u.p.s., który definiuje pojęcie osoby bezdomnej i stanowi, że za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkałą w lokalu mieszkalnym, a także osobę niezamieszkałą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Natomiast ostatnim miejscem zameldowania T. B. na pobyt stały była miejscowość M. Z kolei od czasu wymeldowania z miejscowości M. nie posiadał on ani nie posiada innego miejsca zameldowania. Zaś na terenie gminy D. przebywa czasowo w Schronisku dla Bezdomnych Mężczyzn. Zostało mu udzielone schronienie, które zgodnie z art. 48 ust. 2 u.p.s., następuje poprzez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że schronisko dla osób bezdomnych nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczania schroniska do kategorii lokali mieszkalnych. Pobyt w schronisku pozbawiony jest cech trwałości pobytu i nie może prowadzić do przekonania o koncentracji działalności życiowej osoby przebywającej w miejscowości położenia noclegowni. Z powyższych względów bezzasadne jest twierdzenie Kierownika GOPS w M., że aktywność życiowa T. B. związana jest z gminą D. W myśl art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, gdzie koncentrują się sprawy dorosłej osoby fizycznej. Tymczasem pobyt osoby bezdomnej w schronisku/noclegowni nie ma cech trwałości i koncentracji celów życiowych. Ponadto, zgodnie z postanowieniem NSA z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/05 – w przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być mowy o miejscu zamieszkania i nie bada się jej zamiaru co do stałego miejsca pobytu, lecz bada jej status a gminą właściwą w tej sprawie jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały w rozumieniu art. 101 ust. 2 u.p.s. Wobec powyższego należy przyjąć, że T. B. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokajania jego potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały. Przebywa on w Schronisku dla Osób Bezdomnych w S., zaś jego ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały jest miejscowość M. Powyższe ustalenia i okoliczności upoważniają do stwierdzenia, że T. B. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt. 8 u.p.s. Z tych względów, zdaniem GOPS w D., organem właściwym do rozpoznania wniosku jest GOPS w M. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy M., reprezentowany przez Kierownika GOPS w M., wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że są przesłanki natury faktycznej i prawnej do zakwalifikowania Gminy D. jako miejsca zamieszkania T. B. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że beneficjent mieszka na terenie Gminy D. w miejscowości O. i jak ustalono utrzymuje się z żebractwa i sprzedaży surowców wtórnych. Do schroniska dla bezdomnych w S. przybył, po wcześniejszym pobycie w szpitalu w O. Nadmienić należy, że wcześniejsze postępowania dotyczące T. B., prowadzone przez GOPS w M., w oparciu art. 101 ust. 2 lub ust. 7 u.p.s. również miały miejsce w sytuacji, kiedy T. B. przebywał na terenie Gminy D. Co więcej, trzykrotnie korzystał onze świadczeń zdrowotnych udzielanych w placówce leczniczej na terenie Gminy D.: pobyt w okresie 1-4 grudnia 2014 r. na leczeniu szpitalnym w Powiatowym Zespole Szpitali w O. oraz udzielenie świadczeń leczniczych 5 i 7 kwietnia 2017 r. w Szpitalu Powiatowym w O. Z akt sprawy wynika również, że T. B. kilkanaście lat temu wyprowadził się spod adresu M. ul. P. [...], pod którym był zameldowany. W roku 2007 został spod tego adresu administracyjnie wymeldowany. Od kilkunastu lat nie przebywa na terenie Gminy M., ponieważ mieszka na terenie Gminy D. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że T. B., po tym jak wyprowadził się z Gminy M. zamieszkał na terenie Gminy D. Zerwał więzi rodzinne, nie utrzymuje żadnego kontaktu ze swoimi dziećmi a swoje czynności życiowe całkowicie skoncentrował na terenie Gminy D, stan taki trwa od wielu lat. W związku z powyższym nie można przyjąć, że jest on mieszkańcem Gminy M., gdyż jego pobyt na terenie Gminy D. ma charakter stały. Sytuacja taka trwa od wielu lat i dlatego GOPS w M. uznał się za organ niewłaściwy. Niewątpliwie zasadą jest, co wynika wyraźnie z treści art. 101 ust. 1 u.p.s., że właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z całokształtu przedmiotowej sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że T. B., który od kilku lat przebywa na terenie Gminy D., skoncentrował tam swoje czynności życiowe. W Urzędzie Gminy D. złożył też wniosek o wydanie dowodu osobistego. Dlatego w przedmiotowej sprawie właściwy powinien być organ, który w istocie dokonuje wszelkich czynności faktycznych, przeprowadza wywiady ze stroną, ma możliwość prowadzenia pracy socjalnej oraz realną możliwość kontroli i weryfikacji podawanych przez nią faktów, a nie Gmina M., która jest oddalona od Gminy D. o około 250 km i z którą T. B., od wielu lat nic już nie łączy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Rozważeniu w niniejszej sprawie podlega zatem kwestia czy T. B. w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznawany za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć można między innymi schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Warto również podkreślić, że pobyt w takich miejsca ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. W związku z powyższym należy zatem uznać, że Schronisko dla Bezdomnych im. Ś. w S., w którym przebywa T. B., nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych, albowiem jest placówką, którą można określić jako pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego, czasowego pobytu osób, nie stanowiącą natomiast lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że T. B. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu przeznaczonym na zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Zgodnie natomiast z ustaleniami organu, ostatnim jego miejscem zameldowania na pobyt stały była M., ul. P. [...]. Co więcej, także podczas przeprowadzonego 25 kwietnia 2017 r. wywiadu środowiskowego przyznał on, że ostatni meldunek stały posiadał w M. Podkreślić również należy, że z pisma z 3 lipca 2017 r., nadesłanego z GOPS w M. do GOPS w D., wynika, że T. B. w 2007 r. został wymeldowany z pobytu stałego w M. W tym miejscu raz jeszcze podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, z 30 grudnia 2015, I OW 208/15 i z 19 kwietnia 2017 r., I OW 256/16). Natomiast w związku z faktem, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały T. B. była M., organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego i celowego na pokrycie kosztów pobytu w schronisku, na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., jest Wójt Gminy M. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.