II SA/Kr 1143/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi R. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 sierpnia 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania nieruchomości skargę oddala UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 1 lipca 2020 r. Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek R.T. o nakazanie Wspólnocie Mieszkaniowej Budynków przy ul. K. [...], [...] w K. przywrócenia stanu zagospodarowania północnej części działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] K., dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...] na obszarze oznaczonym na załączniku graficznym do wniosku, poprzez usunięcie wszystkich zamontowanych urządzeń oraz obiektów małej architektury, bramy wjazdowej oraz części ogrodzenia w granicy z działką [...] obr. [...] K. wykonanych niezgodnie z przeznaczenie wynikającym dla tego obszaru z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "G." przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 października 2006 r. i uniemożliwiających wykorzystanie tej części nieruchomości na cele drogowe, zgodne ze sposobem użytkowania określonym w ewidencji gruntów i budynków (dr - droga) oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ([...]) - droga wewnętrzna); o przeprowadzenie kontroli stanu zagospodarowania północnej części działki o numerze ewidencyjnym [...] obr. [...] K. i wyznaczenie w tym celu oględzin. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez R.T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2020 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawną wskazano art. 61a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że w myśl art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W myśl art. 59 ust. 2 ustawy na terenie, na którym brak planu miejscowego, ustalenia warunków zabudowy terenu wymaga również zmiana zagospodarowania nie wymagająca pozwolenia na budowę, (z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany trwającej do roku). Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Kolegium podkreśliło, że zakres ust. 2 i 3 art. 59 u.p.z.p. obejmuje takie działania, które nie stanowią robót budowlanych. W rozpatrywanym przypadku skarżący podnosił, że w północnej części działki nr [...] obr. [...] K. wykonane zostały między innymi ławki, kapliczki, urządzono boisko dla dzieci o teren rekreacji. Wskazano, że należy podzielić pogląd organu I instancji, że opisane we wniosku oraz przedstawione na zdjęciach elementy zagospodarowania terenu, takie jak obiekty małej architektury oraz ogrodzenie z bramą wjazdową musiały powstać w wyniku realizacji robót budowlanych. Z kolei nakaz przywrócenia stanu poprzedniego, o którym mowa art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. odnosi się do zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych - obiektu budowlanego. Zakres żądania nie budził wątpliwości, elementy stanu faktycznego zostały opisane oraz udowodnione. Kolegium nie podziela zatem poglądu, że konieczne było przeprowadzenie dodatkowych oględzin miejsca. W związku z powyższym prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego - gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ I instancji trafnie zajął formalne stanowisko w trybie art. 61a k.p.a., ponieważ intencją wnioskodawcy było uruchomienie przez organ gminy postępowania prowadzącego do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli jednak brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, o którym mowa w tym przepisie, należało odmówić wszczęcia postępowania. Organ zatem nie naruszył regulacji art. 61 k.p.a., jak również art. 65 k.p.a. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.T., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w związku z art. 7, art. 61 § 1 oraz art. 61a k.p.a., polegające na braku przeprowadzenia w sposób należyty kontroli rozstrzygnięcia administracyjnego w postaci postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 1 lipca 2020 r. (znak: [...]) w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy organ I instancji bez przeprowadzenia w jakimkolwiek stopniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w oparciu wyłącznie o materiał przekazany przez skarżącego wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania, uznał, że aktualny stan zagospodarowania działki o numerze ewidencyjnym [...] obr. [...] K. jest wynikiem wykonania robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej skrótowo PBU), natomiast w ocenie skarżącego ten sam materiał dowodowy wykazuje, że szereg wykonanych prac z pewnością nie może być zaliczony do robót budowlanych (np. namalowanie na powierzchni linii boiska, ustawienie kosza do gry w koszykówkę); 2) art. 59 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. [...]3, dalej zwanej skrótowo u.p.z.p.) w związku z art. 30 PBU, poprzez ich wadliwą wykładnię, skutkiem której jest pozostawienie poza zakresem kompetencji zarówno wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast, jak również organów nadzoru budowlanego, działań, polegających ewidentnie na zmianie sposobu zagospodarowania nieruchomości w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże obejmujących wykonanie robót budowlanych lub innych czynności niebędących robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów PBU, gdyż wykonanie tych działań nie wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że trudno ustalić, co miał na myśli organ II instancji pisząc o "udowodnionych" elementach stanu faktycznego - wszak organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc żadnego postępowania dowodowego nie prowadził. W powyższym zakresie właśnie ma miejsce wadliwość działania organów administracji publicznej obu instancji - brak przeprowadzenia postępowania dowodowego. Z całą pewnością materiał dostarczony przy wniosku daje podstawę do wszczęcia postępowania i dopiero jego wynik może dać miarodajną odpowiedź na pytanie, czy stan zagospodarowania działki nr [...] obr. [...] K. jest wynikiem wykonania robót budowlanych, czy też innych działań, które za roboty budowlane w rozumieniu przepisów PBU nie mogą być uznane. Teren działki nr [...] obr. [...] K. nie jest publicznie dostępny. Skarżący nie miał możliwości, aby dostać się na niego swobodnie i dokonać szczegółowej oceny, czy znajdujące się na nim urządzenia są wynikiem wykonania robót budowlanych. Ocena wizualna przy istniejących możliwościach wskazuje, że nie mamy do czynienia z efektem robót budowlanych. Wspólnota Mieszkaniowa na obszarze działki, która w planie miejscowym przeznaczona jest na ciąg pieszo - jezdny, między innymi: namalowała linię boiska, wykonała miejsca z zielenią urządzoną, ustawiła obiekty małej architektury. Z pewnością działania te nie polegały na wykonaniu robót budowlanych w rozumieniu przepisów PBU. W każdym razie ustalenie tej okoliczności wymagało przeprowadzenia oględzin nieruchomości. W zakresie drugiego z zarzutów skargi wskazał, że z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wprost nie wynika, aby stosowany miał być wyłącznie do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie polega na wykonaniu robót budowlanych. Takie rozumowanie prowadziłoby do sprzecznej ze zdrowym rozsądkiem i celem ustawodawcy konkluzji, że dokonanie zmiany zagospodarowania terenu wskutek wykonania robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy lub też w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostawałoby poza kompetencjami korekcyjnymi organów administracji publicznej. Kompetencja organów nadzoru architektoniczno - budowlanego występuje wówczas, gdy roboty budowlane wykonane są bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 48 ust. 1, 49b ust. 1 i 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania – w trybie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. [...]3 z późn. zm.) – dalej jako "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl ust. 2 art. 59 przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Według art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Na wstępie należy wyjaśnić, że powołane przepisy nie dotyczą jedynie sytuacji braku miejscowego planu zastosowania przestrzennego, ale mają zastosowanie także w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób odmienny niż uregulowano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tak np. NSA w wyroku z dnia 20 października 2020 r., sygn. II OSK 2478/20, LEX nr 3096425). Zgodnie z art. 61a k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zakresem tego przepisu objęte są sytuacje jasne i oczywiste – gdy już z samej treści żądania wynika brak możliwości wszczęcia postępowania na podstawie przepisów k.p.a. w trybie określonym w tym żądaniu. Gdyby zaś okoliczności wskazywane we wniosku budziły wątpliwości i wymagały wyjaśnienia, to wówczas należy wszcząć postępowanie i okoliczności te wyjaśnić. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały wskazany przepis, bowiem już z samej treści wniosku wynika, że brak podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Skarżący kwestionuje dwa aspekty zaskarżonego postanowienia: po pierwsze – brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co wymagało wszczęcia postępowania i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu tj. północnej części działki nr [...] obr. [...] K., a po drugie – błędną wykładnię przepisów art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania związana z wykonaniem jakichkolwiek robót budowlanych jest wyłączona z zakresu tego przepisu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do drugiego ze wskazanych zarzutów, bowiem to wykładnia przepisów prawa materialnego determinuje zakres okoliczności istotnych dla sprawy prowadzonej w określonym trybie. Trzeba całkowicie zgodzić się z organami obu instancji, że art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. obejmują tylko taką zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która nie wiąże się z wykonaniem jakichkolwiek robót budowlanych. Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniach postanowień Prezydenta Miasta K. i SKO wraz z powołanym tam orzecznictwem. Odpowiadając na zarzut skargi trzeba wskazać, że nie jest prawdą, że "Kompetencja organów nadzoru architektoniczno - budowlanego występuje wówczas, gdy roboty budowlane wykonane są bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 48 ust. 1, 49b ust. 1 i 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane)". Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. "Przepisami", o których mowa w ostatniej części tej regulacji są również przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przecież aktem prawa miejscowego. Zatem również roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia będą pozostawać w kompetencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane – o ile zostały wykonane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Przy czym na obecnym etapie postępowania Sąd nie może dokonywać oceny, czy takie właśnie naruszenie nastąpiło w niniejszej sprawie. Tego rodzaju ocena wykraczałaby poza granice sprawy określone w art. 134 § 1 p.p.s.a. Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska musi być również uznanie za bezzasadne zarzutu dotyczącego niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Już z treści samego wniosku i z dołączonych do niego zdjęć wynika, że na przedmiotowym terenie wspólnota mieszkaniowa ustawiła obiekty małej architektury, co niewątpliwie wiązało się z wykonaniem robót budowlanych. Nie było potrzeby dalszego wyjaśniania zakresu zmiany sposobu użytkowania, skoro wynika on już z samej treści wniosku o wszczęcie postępowania. W świetle powyższego zaskarżone postanowienie należało uznać za prawidłowe, a skargę R.T. oddalić, jako bezzasadną – na podstawie art. 151 p.p.s.a.