II SA/Lu 374/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz R. B. kwotę 200 ( dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] Starosta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za utracone 50 m2 działki, położonej w P. przy ul. F. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż we wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. R. B. zwrócił się o "wypłatę odszkodowania za nieoddaną różnicę powierzchni gruntu wynoszącą 50m2". Przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład dawnej działki nr [...], o powierzchni 505 m2, położonej w P. przy ul. F. Działka ta została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na mocy Zarządzenia Nr 5 z dnia [...] maja 1984 r. o ustaleniu terenu budowlanego jednorodzinnego i jego podziale na działki osiedla "Z." w P., podjętego w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Jak ustalił organ I instancji, w zamian za przejętą nieruchomość przewidziano przyznanie R. B. na własność działki nr [...] o pow. 600 m2, jednak ostatecznie nie wydano decyzji o jej nadaniu. Decyzją z dnia 3[...] czerwca 1998 r. Wojewoda [...] orzekł o zwrocie na rzecz R. B. wydzielonych z dawnej działki nr [...] działek: nr [...] o powierzchni 245 m2 oraz nr [...] o powierzchni 201 m2. Jednocześnie organ ten odmówił dawnemu właścicielowi zwrotu działki o nr [...] o pow. 50 m2 z uwagi na to, że weszła ona w skład nowoutworzonej działki nr [...], która na mocy decyzji Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] maja 1985 r. została nadana na własność L. S. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] Starosta [...] – po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia [...] sierpnia 2010 r. – umorzył postępowanie w przedmiocie wypłaty odszkodowania za niezwróconą działkę o powierzchni 50 m2. Powyższe rozstrzygnięcie w toku postępowania odwoławczego uchylił jednak Wojewoda [...], a sprawę - z uwagi na konieczność sprecyzowania roszczenia wnioskodawcy i prowadzenia postępowania wyłącznie w granicach wniosku strony - przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W piśmie z dnia [...] maja 2011 r. R. B. sprecyzował swój wniosek z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazując, iż dotyczy on ustalenia wysokości odszkodowania za utraconą część wywłaszczonej działki o pow. 50 m2 oraz jego wypłaty. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] wskazał, iż art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w wyraźny sposób zakreśla okoliczności, w których Starosta jest właściwy do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zgodnie z pkt 3 tego przepisu starosta wydaje taką decyzję, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Organ I instancji – powołując się na stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 260/06 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 144/08 – stwierdził, iż powyższe unormowanie nie ma jednak zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Wobec tego organ uznał, iż ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego (...) nie jest możliwe i z uwagi na brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz R. B. za utraconą działkę o powierzchni 50 m2. W odwołaniu od powyższej decyzji R. B. podniósł, iż stanowisko organu I instancji jest dla niego krzywdzące oraz bezpodstawne. Podkreślił, iż dotychczas nie otrzymał za utraconą działkę żadnej rekompensaty. Odwołujący stwierdził również, iż przyjmuje argument, jakoby obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami nie obejmowała swoim zasięgiem jego sprawy, jednak nie zgodził się z poglądem, iż w demokratycznym państwie prawa brak jest podstaw prawnych do jej rozstrzygnięcia. W jego ocenie, jeśli istnieją przepisy prawa pozwalające odebrać komuś jego własność, to logicznym jest, że istnieją również przepisy określające sposób rekompensaty takiej straty. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji, uznające postępowanie w przedmiocie ustalenia na rzecz R. B. odszkodowania za część jego dawnej działki o pow. 50 m2, za bezprzedmiotowe. Wskazał, iż podstawą prawną do przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie określonym w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego (...) był art. 10 ust. 1 tej ustawy oraz art. 8 ust. 8, 9, 12 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z przepisów tych wynika, iż odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. Jednocześnie Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa do wydania, w oparciu o którąkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 129 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odrębnej decyzji ustalającej na rzecz odwołującego żądane przez niego odszkodowanie za część wywłaszczonej działki. R. B. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze podniósł, iż odmowa ustalenia i wypłaty na jego rzecz odszkodowania, w sytuacji gdy Państwo przejęło jego działkę, a następnie zwróciło mu jedynie jej część, jest niesprawiedliwa i nieuczciwa. Wskazał, iż od momentu otrzymania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., orzekającej o zwrocie jedynie części jego dawnej nieruchomości, czynił starania o zwrot pozostałego fragmentu wywłaszczonej działki, stanowiącego powierzchnię 50 m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 142/10 oddalił jednak wówczas jego skargę. W tej sytuacji zwrócił się on o ustalenie odszkodowania za utraconą nieruchomość. Skarżący podkreślił również, że zarówno z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. jak i z powyższego wyroku Sądu wynika, iż sprawa odszkodowania winna być rozpatrzona w odrębnym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej P.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc obok tego, czy organy prawidłowo zastosowały zasady ustalania określonych faktów za udowodnione także to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych oraz czy normy te właściwie zinterpretowały. Dokonując takiej właśnie kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do wniosku, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż na mocy Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta P. z dnia [...] maja 1984 r. o ustaleniu terenu budowlanego jednorodzinnego i jego podziale na działki osiedla "Z." w P., podjętego w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa z dnia 6 lipca 1972 r.", dokonano wywłaszczenia należącej do R. B. działki nr [...] o powierzchni 505 m2. Decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. Wojewoda [...] orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego znacznej części przejętej w 1984 r. nieruchomości, tj. działek nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 455 m2. Jednocześnie Wojewoda odmówił jednak zwrotu pozostałej części dawnej nieruchomości skarżącego, stanowiącej grunt o powierzchni 50 m2, wyodrębniony jako działka nr [...], która weszła w skład działki nr [...]. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący nigdy nie otrzymał odszkodowania za przedmiotowy fragment swojej dawnej nieruchomości. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w pierwszym rzędzie stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku w niej zaprezentowanemu, w dacie przejścia dawnej nieruchomości skarżącego na rzecz Skarbu Państwa istniały podstawy prawne do ustalenia w formie decyzji administracyjnej odszkodowania za przedmiotowy grunt. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. - w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 48, poz. 282) – stanowił bowiem, iż za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W ówczesnym stanie prawnym tryb wywłaszczania nieruchomości regulowała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), której art. 7 ust. 1 stanowił, iż wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. Organ II instancji błędnie stwierdził, iż z przepisów powyższej ustawy wynika, że odszkodowania z grunty przejmowane przez Państwo w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 powołanego aktu prawnego, o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał naczelnik powiatu właściwy ze względu na położenie nieruchomości, który decyzję wydawał po przeprowadzeniu rozprawy (art. 21 ust. 1), a odszkodowanie ustalał na podstawie jej wyników, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych przez siebie biegłych (art. 22). W myśl art. 23 ust. 2 cytowanej ustawy z 1958 r. naczelnik powiatu mógł ponadto odroczyć ustalenie odszkodowania na czas trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Dodatkowo w tym miejscu należy wskazać, iż w wyroku z dnia 6 lutego 1985 r. sygn. akt III ARN 25/84 Sąd Najwyższy stwierdził, że jeżeli osobie, której nieruchomość przeszła z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. na własność Skarbu Państwa przywrócono termin do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, to określa się je według stawek obowiązujących w chwili wydania ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Treść ww. wyroku dowodzi zatem wprost, że w przypadku ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. było możliwe orzekanie o odszkodowaniu za przejęcie gruntu decyzją administracyjną. W przypadku zaś wymienionym w art. 22 ust. 2 ustawy z 1958 r. decyzja o odszkodowaniu miała charakter decyzji odrębnej i samoistnej, powiązanej z decyzją wywłaszczeniową jedynie łącznikiem przyczynowo-skutkowym. Nadmienić też trzeba, że termin trzymiesięczny, o którym mowa w ww. przepisie nie miał charakteru prawnomaterialnego i przepis ten nie ustanawiał przedawnienia roszczenia. Wspomniany termin był terminem jedynie porządkowym, proceduralnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08, Lex nr 582460). W związku z powyższym należy uznać, iż odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa dawnej nieruchomości skarżącego w oparciu o ustawę z dnia 6 lipca 1972 r. powinno być mu przyznane w trybie przepisów o wywłaszczeniu, zawartych w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które to przepisy przewidywały możliwość wydania decyzji administracyjnej ustalającą kwotę przedmiotowej rekompensaty. Skoro jednak do tej pory takie odszkodowanie nie zostało ustalone, należy rozważyć, czy możliwe jest wydanie odrębnej decyzji tym przedmiocie w obecnym stanie prawnym. Aktualnie podstawę prawną dla wydania odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość stanowi przepis art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n. W pkt 3 tego unormowania ustawodawca przewidział możliwość wydania przez starostę takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych ukazuje jednak rozbieżności w interpretacji powyższego przepisu. Nie jest bowiem jasne, czy stanowi on o odszkodowaniach należnych w związku ze zdarzeniami jakie miały miejsce przed datą wejścia w życie powołanej ustawy, czy też dotyczy ono jedynie stanów faktycznych zaistniałych już w czasie obowiązywania tegoż aktu prawnego, tj. po dniu 1 stycznia 1998 r. Organy orzekające w niniejszej sprawie – powołując się na stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 260/06 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 144/08 (ubocznie należy zauważyć, iż wskazane orzeczenie tutejszego Sądu zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08) – uznały, iż art. 129 ust. 5 u.g.n. nie ma zastosowania do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu, albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Odmienne stanowisko prezentuje dominująca obecnie linia orzecznicza, zgodnie z którą omawiany przepis ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n. Taką interpretację art. 125 ust. 5 przyjął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08, z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/11, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 752/06 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 959/10. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyrokach wydanych w późniejszym okresie, niż orzeczenia powołane przez organ I instancji, odeszły od stanowiska, jakoby przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. mógł być stosowany jedynie w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 385/09 oraz wyroki WSA w Lublinie: z dnia z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 591/08, oraz z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 134/11). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni aprobuje pogląd, w myśl którego przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do wszystkich stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Odmienna interpretacja powyższego przepisu sprowadza się bowiem do uznania, iż osoby, które utraciły w drodze wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość przed wejściem w życie u.g.n., a dla których do tej pory odszkodowanie za tę nieruchomość nie zostało ustalone, wraz z wejściem w życie powyższej ustawy utraciły uprawnienie do uzyskania przedmiotowego odszkodowania. Takie stanowisko naruszałoby natomiast konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim zasadę wyrażoną w art. 21 ust. 2 gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Pozostawałoby ono w sprzeczności również z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk. Należy ponadto zauważyć, iż zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. – jak wykazano we wcześniejszej części uzasadnienia – przewidywały natomiast wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa, a tym samym determinowały konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia takiego odszkodowania. Jeżeli zatem sprawa ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w tym trybie nie została zakończona wydaniem ostatecznej decyzji – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - to należy uznać, iż trwa ona nadal i w świetle art. 233 u.g.n. winna być rozstrzygnięta decyzją wydaną w oparciu o art. 129 ust. 5 u.g.n. Zastosowanie znajduje w tej sytuacji bowiem również art. 128 u.g.n., który zobowiązuje do przyznania na rzecz osoby wywłaszczonej odszkodowania za utraconą nieruchomość, odpowiadającego jej wartości. Mając na uwadze powyższe argumenty, za niewłaściwy należy uznać pogląd, iż art. 129 ust. 5 u.g.n. nie ma zastosowania do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu, albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Wobec tego należy stwierdzić, iż organy administracji naruszyły w niniejszej sprawie powyższy przepis poprzez jego błędną interpretację. Uchybienie to w konsekwencji doprowadziło do naruszenia również art. 105 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy błędnie bowiem uznały postępowanie w przedmiocie ustalenia na rzecz R. B. odszkodowania za utraconą działkę o powierzchni 50m2, położoną przy ul. F. w P., za bezprzedmiotowe, co skutkowało jego bezpodstawnym umorzeniem. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji uwzględni wnioski zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym przedstawioną w nim interpretację art. 129 ust. 5 u.g.n. i wyda merytoryczną decyzję w zakresie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.