II OSK 3246/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny, Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. I. i P. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1315/18 w sprawie ze skargi O. I. i P. I. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1315/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O I. i P. I. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako "PINB") na podstawie art.48 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r.,poz.290 t.j.) dalej jako -"pr.bud.", wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty drewnianej o powierzchni zabudowy 201 m², do składowania wyrobów gotowych - palet, na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych, na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. O. w miejscowości N., pow. o., stanowiącej współwłasność O. I. i P. I. oraz nałożył na nich obowiązek przedstawienia, w terminie do 31 stycznia 2017 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pr.bud. Postanowienie zawierało pouczenie, że nie służy na nie zażalenie. Wbrew temu pouczeniu, P. I. zaskarżył to rozstrzygnięcie (doręczone mu 2 listopada 2016r.) zażaleniem, podnosząc, że organ nie ustalił dostatecznie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Zażalenie to nadał w urzędzie pocztowym w dniu 13 grudnia 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) stwierdził, że powyższe zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 798/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. I. na ww. postanowienie WINB, uchylił to postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ I instancji wydał postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych w dniu [...] października 2016 r., a więc przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu art. 48 pr.bud. Wówczas przepisy prawne nie przewidywały zażalenia na takie postanowienie, co oznacza, że sprawa dotycząca wstrzymania robót budowlanych została tym postanowieniem ostatecznie załatwiona. Wejście w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. znowelizowanego art. 48 ust. 2 pr.bud. oczywiście nie mogło przywrócić skarżącemu prawa do wniesienia zażalenia w terminie liczonym od dnia jego wydania. Tylko wtedy można by twierdzić, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia. Zarzut uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia jest bowiem zasadny tylko wtedy, gdy taki środek jest dopuszczalny. Tymczasem stanowisko organu, że skarżący uchybił temu terminowi nie bierze pod uwagę tego, że przed 1 stycznia 2017 r. skarżący nie miał prawa do wniesienia zażalenia (zażalenie było niedopuszczalne), a więc tym samym nie mógł uchybić terminowi do jego wniesienia. Mając na uwadze powyższe rozstrzygnięcie, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2018r. WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia P. I. na postanowienie PINB z dnia [...] października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powołanym na wstępie wyrokiem skargę O. I. i P. I. na powyższe postanowienie WINB, wskazał na swoje związanie, z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325) - dalej "p.p.s.a.", oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 798/17. Podkreślił, że w dacie wydania postanowienia przez PINB w dniu [...] października 2016r., art.48 ust.2 p.bud. nie przewidywał możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie. Dalej Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że przedstawiona w niej argumentacja poddająca w wątpliwość prawidłowość oceny prawnej wykonanych robót budowlanych dokonanej przez Sąd, mogłaby zostać podniesiona w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 7 grudnia 2017r., ale orzeczenie to nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron postępowania. W skardze kasacyjnej O. I. i P. I. zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2017r., sygn. VII SA/Wa 798/17, rozstrzygnął o zakwalifikowaniu robót przy budowie przedmiotowej wiaty jako budowy, do której zastosowanie ma art. 48 ust. 2 pr.bud., a nie przebudowy zakładu opakowań drewnianych, co do której miałby zastosowanie art. 50 ust. 1 pr.bud., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę nie dokonał oceny stanu faktycznego, tj. nie podjął żadnych czynności mających na celu ustalenie, czy istniały podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 pr.bud., czy też, że jest to innych przypadek wykonywania robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr.bud. Oparł swoje rozstrzygnięcie na wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r., który również nie badał tej kwestii, a jedynie przyjął za swoje ustalenia wskazanie podstawy prawnej w postanowieniu organu. Nie można więc mówić, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji był związany ustaleniami Sądu, których de facto nie było. W wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. Sąd nie dokonywał oceny prawnej, ani merytorycznej postanowienia PINB z dnia [...] października 2016r. To że organ rozpatrujący ponownie sprawę nie mógł wydać postanowienia bez przeprowadzenia analizy stanu faktycznego potwierdza stanowisko NSA w wyroku z dnia 27 marca 2013r. w sprawie II OSK 2309/11, w którym stwierdził, że w sytuacji gdy strona wnosi zażalenie na takie postanowienie obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie oceny, czy w okolicznościach faktycznych sprawy są podstawy do przyjęcia, że postanowienie zostało wydane w przypadku o którym mowa w art.48 ust.1 Prawa budowlanego i wówczas na takie postanowienie nie służy zażalenie, co uzasadnia stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, albo do przyjęcia że postanowienie zostało wydane w przypadku o którym mowa w art.50 ust.1 Prawa budowlanego i wówczas na takie postanowienie służy zażalenie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd powinien uchylić postanowienie, a następnie nakazać, aby w ponownym postępowaniu zostało dogłębnie przeprowadzone postępowanie dowodowe, tj. oględziny, opinia biegłego w zakresie budownictwa, który stwierdziłby, czy doszło do budowy, czy przebudowy przedmiotowego zakładu. Sąd nie zbadał, czy organ I, II instancji badał tę okoliczność, do czego był zobowiązany na podstawie art. 7, art. 77 k.p.a. Z uwagi na to, że wyrok z dnia 7 grudnia 2017 r. uwzględniał skargę, skarżący nie mogli skutecznie wnieść skargi kasacyjnej, ponieważ nie mogli zaskarżyć tylko uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko nie uwzględnia tego, że w tej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017r. w sprawie VII SA/Wa 798/17 rozpoznając skargę na postanowienie MWINB stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z [...] października 2016r.nr [...] stwierdził jednoznacznie : "organ wydał postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych w dniu [...] października 2016r.,a więc przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu art. 48 prawa budowlanego. Wówczas przepisy prawne nie przewidywały zażalenia na takie postanowienie, co oznacza, że sprawa dotycząca wstrzymania robót budowlanych została tym postanowieniem ostatecznie załatwiona. Wejście w życie z dniem 1 stycznia 2017r. znowelizowanego art. 48 ust. 2 prawa budowlanego oczywiście nie mogło przywrócić skarżącemu prawa do wniesienia zażalenia w terminie liczonym od dnia jego wydania. Tylko wtedy można by twierdzić, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia. Zarzut uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia jest bowiem zasadny tylko wtedy, gdy takie środek jest dopuszczalny. Tymczasem stanowisko organu, że skarżący uchybił temu terminowi nie bierze pod uwagę tego, że przed 1 stycznia 2017r. skarżący nie miał prawa do wniesienia zażalenia (zażalenie było niedopuszczalne), a więc tym samym nie mógł uchybić terminowi do jego wniesienia" Powyższa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w wyżej powołanym wyroku, w myśl art.153 p.p.s.a. wiąże w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą również każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjne (por. wyroki NSA : z 2 września 2021r. ,sygn. II OSK 1502/21, z 23 września 2020r., sygn. II OSK 1874/20, z 16 października 2014r., sygn. II FSK 2506/12 publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego ani organ ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, na czym dokładnie w relacji do normatywnej treści art. 153 p.p.s.a. miałoby polegać jego naruszenie, zwłaszcza zaś w jakim zakresie, czy też stopniu oraz w odniesieniu do jakich konkretnie kwestii już prawomocnie rozstrzygniętych w wyroku w sprawie VII SA/Wa 798/17, aktualnie kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji należałoby uznać za niekorespondujący z ocenami prawnymi, które wynikają z tego wyroku oraz jego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną i wskazania powyższego wyroku, co do dalszego postępowania i uczynił to, słusznie uznając, że zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia jest zgodne z prawem. Poza tym, pomijając nawet zastosowany prawidłowo w tej sprawie art.153 p.p.s.a., nie można podzielić argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o konieczności czynienia ustaleń i badania, na skutek wniesionego zażalenia na powyższe postanowienie, czy istniały podstawy do jego wydania na podstawie art.48 ust.2 Prawa budowlanego, czy też jest to inny przypadek wykonywania robót budowlanych, o którym mowa w art.50 ust.1 Prawa budowlanego i wtedy zażalenie na postanowienie byłoby dopuszczalne. Zażalenie zostało wniesione na postanowienie PINB z dnia [...] października 2016 r., którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. wstrzymano prowadzenie, bez wymaganego pozwolenia, robót budowlanych oraz nałożono na inwestorów obowiązek złożenia wymaganej dokumentacji. Postanowienie to zostało doręczone P. I. w dniu 2 listopada 2016r., a w dniu 13 grudnia 2016r. wniósł on zażalenie. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w dacie wydania tego postanowienia oraz dacie jego doręczenia, a zatem wejścia w życie tego postanowienia do obrotu prawnego, przepis art. 48 pr. bud. nie przewidywał możliwości wniesienia zażalenia. Przepis art. 48 ust. 2 pr.bud. stanowił, że w razie spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek materialnoprawnych właściwy organ wydaje postanowienie wstrzymujące wykonywanie robót budowlanych i nakładające obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Nie zawierał on normy, która by uprawniała adresata tego postanowienia do wniesienia zażalenia. Postanowienie to (niezależnie od trafności samego rozwiązania legislacyjnego) z woli ustawodawcy, miało charakter incydentalny, nie kończyło postępowania w sprawie i nie było zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. W stosunku do postanowień wydawanych na podstawie art. 48 ust. 2 pr.bud., wydanych i doręczonych przed 1 stycznia 2017 r., wniesienie zażalenia na takie postanowienie oznacza konieczność wydania, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienia o niedopuszczalności zażalenia, bez dokonywania oceny, czy nie zachodzi przypadek z art. 50 ust. 1 pr.bud. (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1779/09). Zmiana art.48 ust.2 pr. bud. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017r.( art. 5 pkt 11 w zw. z art. 26 ust.2 ustawy z 16 grudnia 2016r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców(Dz.U.2016r.,poz.2255) wprowadzając możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie tego przepisu, zatem postanowienie wydane przed tą datą nie było zaskarżalne. W konsekwencji, możliwość ewentualnego kwestionowania treści postanowienia pojawiała się dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczył przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W odwołaniu od tej decyzji (a później w skardze do sądu administracyjnego) jej adresat mógł podnosić zarzuty dotyczące wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowienia, także te odnoszące się do wadliwego zastosowania art. 48 ww. ustawy (podobnie w wyroku NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 224/16 oraz postanowieniu NSA z dnia 25 sierpnia 2017r., sygn. II OSK 1736/17 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl.). Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.