III SA/Po 142/21

SENTENCJA Dnia 6 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Asesor WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant : st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 roku sprawy ze skargi G. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] listopada 2020 r.,nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] UZASADNIENIE G. C. (dalej także jako skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, między innymi za maj 2020 r. Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...], wskazując na art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm., dalej jako ustawa z 2 marca 2020 r.) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 z późn. zm., dalej jako u.s.u.s.) odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za maj 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. warunkiem zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień, maj 2020 r., nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek jest zwolniony z obowiązku ich składania. Uzasadniając odmowę przyznania prawa do zwolnienia z opłacania należności organ napisał, że według danych zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS, skarżący złożył deklarację rozliczeniową ZUS DRA i imienne raporty za zatrudnionych ubezpieczonych za miesiąc maj 2020 roku w dniu [...] lipca 2020 r., a więc po ustawowym terminie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący napisał, że opóźnienie zostało spowodowane awarią komputera u T. M. - osoby prowadzącej obsługę księgową, w tym obowiązki sprawozdawcze wobec ZUS. T. M. poinformował skarżącego, że razem z deklaracją rozliczeniową złożył w ZUS wniosek o przywrócenie terminu. Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. – utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2020 r. W uzasadnieniu organ powtórzył, że według danych zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS, skarżący złożył deklarację rozliczeniową ZUS DRA i imienne raporty za zatrudnionych ubezpieczonych za miesiąc maj 2020 roku w dniu [...] lipca 2020 r., a więc po ustawowym terminie. G. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz nierozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu, niezasadną odmowę przyznania prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że dzień [...] czerwca 2020 r. był ostatnim dniem na złożenie deklaracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 P.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. W przepisach art. 31 zo i n. ustawy przewidziano zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 osób. Zgodnie z art. 31 zq ust. 1, ust. 3 i ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. ( w brzmieniu na dzień wydania decyzji): - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r. a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8 należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. do dnia [...] października 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3); -odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, następuje w drodze decyzji (ust. 7). Zgodnie z art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań od decyzji oraz przepisy P.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W niniejszej sprawie skarżący skorzystał z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 1997 r., III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Sąd zaznacza, że organ zarówno w decyzji II instancji jak w odpowiedzi na skargę nie dostrzega okoliczności podnoszonej przez stronę skarżącą, że deklaracje rozliczeniowe za miesiąc maj zostały wprawdzie złożone [...] lipca 2020 r., ale razem z wnioskiem o przywrócenie terminu (art. 58 § 1 k.p.a.). Powyższe stanowi samodzielną podstawę do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Dalej Sąd ocenia, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19). Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z [...] września 2020 r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Sąd podkreśla, że organ nie uczynił tego pomimo aktywności skarżącego: sygnalizowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej za miesiąc maj 2020 r. (powtórzone w skardze). W tym miejscu wskazać należy, że w ocenie Sądu przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. nie wprowadziły szczególnego trybu rozpatrywania wniosków, uchylającego stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacje art. 15 zzzzzn i n. tej ustawy wskazują, że zasady z k.p.a. zostały ograniczone w ściśle określonym zakresie, ale nie wyłączone. Odesłanie do przepisów k.p.a. w zakresie odwołań (art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.) wskazuje jedynie na tryb rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (n.b. stanowi powielenie regulacji z art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) a nie wskazuje na wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. do rozpoznawania przedmiotowych wniosków przez organ. Uznać zatem trzeba, że opisane naruszenie przepisów k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2020 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ zweryfikuje stanowcze twierdzenia strony skarżącej o złożeniu wniosku o przywrócenie terminu. Organ weźmie pod uwagę, że niezależnie od dokonanych w tym zakresie ustaleń, nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie, organ rozstrzygnie na korzyść skarżącego, stosownie do art. 81a k.p.a., mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania. Ewentualnie organ weźmie pod uwagę obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 2 marca 2020r. (zmiana: Dz. U. 2020.2255) i zawiadomi skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów względnie usunięcie wskazanych błędów w złożonych dokumentach), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. I choć wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia (i po wydaniu zaskarżonej decyzji) to obejmuje zdarzenia, które miały "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491.