I SAB/Wa 319/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Asesor WSA Anna Fyda-Kawula Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. i A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], oznaczonej hip. Nr [...] – w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących M. S. i A. K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z 20 sierpnia 2021 r. M. S. i A. K. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowani przez adwokata A. G., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] (dalej jako "organ/Prezydent") postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], oznaczonej hip. nr [...]. Skarżący wskazali, że pomimo upływu prawie 7 lat postępowanie przed Prezydentem nie zostało zakończone, co więcej sposób prowadzenia przez organ postępowania w sposób jednoznaczny świadczy o przewlekłości, a wręcz bezczynności. Zdaniem Skarżących organ podejmuje nieustannie czynności jedynie pozorujące prowadzenie postępowania. Mając na uwadze przedstawiony wyżej stan sprawy Skarżący wnieśli o stwierdzenie że bezczynność/przewlekłość organu miała charakter rażący oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Opisał dotychczasowy tok postępowania w sprawie podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość [...] położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Prezydent wskazał, że w czasie trwania postępowania w przedmiotowej sprawie podjął szereg czynności mających na celu zebranie kompletnego materiału dowodowego w tym m.in.: odpisu z księgi wieczystej dawnej nieruchomości hipotecznej. Ponadto zwrócono się do poszczególnych instytucji i organów z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej daty rozpoczęcia inwestycji na ww. nieruchomości - w szczególności dokumentów świadczących o przejęciu przez inwestora ww. terenu, rozpoczęciu prac inwestycyjnych związanych z zagospodarowaniem terenu (zaświadczenia lokalizacyjne, mapy, decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę). Prezydent wyjaśnił, że na skutek podjętych działań pozyskano informacje m.in. o [...] przy ul. [...], gdzie znajdowała się [...]. Z kolei w [...] oraz w [...] widniała już [...], której oddział mieścił się przy ul. [...]. Okoliczność nacjonalizacji [...] potwierdza, zdaniem organu, ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy z 5 czerwca 1954 r. o tym, że w dniu [...] czerwca 1954 r. zostanie sporządzony protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa przejętego na własność Państwa: [...], [...], ul. [...]. Organ podkreślił, że postępowania dotyczące nieruchomości objętych działaniem powołanego dekretu warszawskiego należą do spraw niezwykle złożonych. Jednocześnie z uwagi na wprowadzenie na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 od dnia 14 marca 2020 r., a następnie stanu epidemii od 20 marca 2020 r., Prezydent wskazał, że tok postępowania w niniejszej sprawie został zaburzony co niewątpliwe miało wpływ na termin załatwienia sprawy. Prezydent uznał zatem złożoną skargę za nieuzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powołanej dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, iż Skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. Poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] dawniej położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem, że z akt sprawy wynika, iż organ procedował opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu (często wielomiesięcznych lub nawet wieloletnich) co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Jednocześnie w okolicznościach prowadzenia sprawy przez Prezydenta należy mieć również na względzie, że w okresie od 23 stycznia 2015 r., kiedy Prezydent wezwał Skarżących do przedstawienia dodatkowych dokumentów, co Skarżący uczynili (vide: pisma z 6 lutego 2015 r. oraz 13 listopada 2017 r.), do 1 października 2020 r., gdy organ wystosował zapytania m.in. do Ministerstwa Finansów, Archiwum Państwowego w [...] oraz Sądu Rejonowego [...], Prezydent nie dokonał żadnej czynności prowadzącej do rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego Skarżących z 18 września 2014 r., a mającej odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. W okolicznościach sprawy Prezydent nie dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. i nie informował na bieżąco Skarżących o przyczynie niedotrzymania terminu zakończenia postępowania oraz o nowym terminie załatwienia sprawy - uczynił to dopiero pismem z 2 września 2021 r., kiedy poinformował Skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia do 31 grudnia 2021 r. Przy czym wydaje się, że do aktywności organ zmobilizowała niniejsza skarga na przewlekłość z 20 sierpnia 2021 r. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.