II OSK 1275/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Stanisław Nowakowski ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 52/05 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt II SA/GL 52/05 oddalił skargę M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] powołując się na art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 § 1 k.p.a. nakazał M. B., dzierżawiącemu należącą do Gminy O. działkę nr [...] w P., wykonanie rozbiórki, samowolnie rozpoczętej budowy na opisanej działce budynku socjalno - biurowego (w stanie surowym otwartym). Wcześniej, postanowieniem z dnia 30 czerwca 2004 r., organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia do dnia 31 sierpnia 2004 r. wymaganych przez Prawo budowlane dokumentów, których to dokumentów skarżący nie przedłożył. Rozpoznając odwołanie skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że budynek socjalny, którego dotyczy nakaz rozbiórki, budowany był przez inwestora nie posiadającego wymaganego pozwolenia na budowę, co kwalifikuje go jako samowolę budowlaną bez względu na stan zaawansowania robót budowlanych. Organ wskazał ponadto, że złożenie przez skarżącego wniosku o pozwolenie na budowę po rozpoczęciu budowy będącej samowolą budowlaną nie może mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż wykracza poza objęty nim zakres. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 marca 2006 r. oddalił skargę M. B. na opisaną decyzję. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że objęty nakazem rozbiórki obiekt budowlany jest budynkiem, którego budowa została rozpoczęta przez skarżącego w kwietniu 2004 r. bez wymaganego art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem – zdaniem Sądu - przyjęły organy administracji, że w sprawie ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W świetle przepisów Prawa budowlanego nie ma żadnego znaczenia, czy inwestor świadomie dopuścił się samowoli budowlanej. Sąd stwierdził również, że skarżący nie wykonał nałożonych na niego w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązków, a w szczególności nie przedłożył zaświadczenia Wójta Gminy O. o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czterech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami w tym oświadczenia o uprawnieniu do zabudowy na terenie realizowania inwestycji. Wprost przeciwnie, w pismach z dnia 30 sierpnia 2004 r., z dnia 15 września 2004 r. i z dnia 21 września 2004 r. skarżący oświadczył wprost, że takich dokumentów nie jest w stanie przedłożyć i dlatego też dokona rozbiórki przedmiotowego budynku socjalno-gospodarczego. Dostarczenie tych dokumentów stanowiło zaś warunek konieczny do kontynuowania postępowania legalizacyjnego popełnionej samowoli budowlanej. Niespełnienie w wyznaczonym terminie, o którego przedłużenie skarżący nie występował, nałożonych obowiązków skutkowało zastosowaniem przez organy orzekające przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 48 ust. 4. W ocenie Sądu pierwszej instancji z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, nie występował do organów administracji o udzielenie mu konkretnych informacji, których brak powodowałby dla niego niekorzystne następstwa. Nie można też przyjąć, że nie wiedział jakie będą następstwa niewywiązania się z obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia 30 czerwca 2004 r., gdyż o skutkach takiego zachowania się został w jednoznaczny sposób poinformowany. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest też, zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczność, że skarżący dysponował nieostateczną jedynie decyzją Wójta Gminy O. z dnia 7 września 2004 r. o ustaleniu m.in. dla spornego budynku warunków zabudowy. Z akt nie wynika przy tym, by decyzja ta została organom nadzoru budowlanego przedłożona. Skargą kasacyjną pełnomocnik skarżącego (radca prawny) zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 2 i art. 48 Prawa budowlanego oraz niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Strona skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 106 § 3, § 4 i § 5 oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono także to, że nie wziął pod uwagę nieważności postępowania administracyjnego z uwagi na pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Na podstawie podniesionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego definiuje obiekt budowlany jako budynek wraz z niezbędnymi instalacjami i urządzeniami technicznymi; z kolei zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Objęty nakazem rozbiórki obiekt z uwagi na fakt, iż jego budowa nie jest ukończona, przeto nie posiada ani pełnego zadaszenia, ani niezbędnych instalacji i urządzeń technicznych. Nie jest on zatem – w ocenie skarżącego - obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego. Skoro tak, to nie może być do niego zastosowana sankcja przewidziana w art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten dotyczy obiektów budowlanych. Pełnomocnik skarżącego wskazał ponadto, że nie została wyjaśniona przez sąd pierwszej instancji także kwestia, czy przedmiotowy budynek nie jest budowany na miejscu istniejącego wcześniej budynku. Natomiast fakt prowadzenia budowy na bazie istniejącego wcześniej w tym miejscu budynku, który uległ zniszczeniu nie ma, zdaniem pełnomocnika skarżącego, charakteru budowy, lecz jest to, stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 1, remont, na który pozwolenie na budowę nie jest wymagane. W tym kontekście ocenić należy, czy budowa miała charakter odtworzeniowy wcześniej stojącego w tym miejscu budynku. Gdyby tak w istocie było, inwestycja byłaby – jego zdaniem - remontem, na którego przeprowadzenie pozwolenie na budowę nie jest wymagane. Zarzucił nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie zbadał również należycie sprawy terminu rozpoczęcia realizacji przedmiotowego obiektu, co miałoby zasadnicze znaczenie dla materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że skarżący posiadał decyzję o warunkach zabudowy i spodziewał się, że w niedługim czasie uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z akt sprawy oraz oświadczeń skarżącego, nie posiadał on na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, zobowiązany jest do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 stanowi, że w przypadku, gdy budowa, o której mowa w ust. 1: 1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo; b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym, stosownie do ust. 3, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Skarżący do dnia 31 sierpnia 2004 r., to jest w terminie wyznaczonym w postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, wydanym przez organ pierwszej instancji dnia 30 czerwca 2004 r., nie przedłożył wymaganych dokumentów. Fakt ten wynika chociażby z pisma skarżącego z dnia 15 września 2004 r. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji zasadnie zastosowały art. 48 Prawa budowlanego. Trafne jest także stwierdzenie Sądu, że skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie postępowania, co wynika z akt administracyjnych. Nie zrozumiały jest zatem zarzut nieważności postępowania podniesiony w skardze kasacyjnej tym bardziej, że przytoczone w nim przykłady jakie miałyby do nieważności prowadzić, stanowią co najwyżej o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, które jak wiadomo musi być w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, a czego Wojewódzki Sąd Administracyjny się nie dopatrzył. Nie można uznać za zasadny zarzutu skargi kasacyjnej, zgodnie z którym przedmiotowy obiekt nie jest obiektem budowlanym, ponieważ nie posiada pełnego zadaszenia i infrastruktury technicznej oraz, że w związku z tym nie można było wobec niego zastosować art. 48 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 48 ust. 1 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca zatem expressis verbis, w sposób jednoznaczny stanowi, że nakazem rozbiórki mogą być objęte także obiekty budowlane będące w budowie – a więc także takie obiekty, które po ukończeniu ich budowy będą obiektami budowlanymi. Nie miałby uzasadnienia przepis, który dopuszczałby nielegalną, bo samowolną budowę, aż do czasu jej ukończenia bez możliwości wcześniejszej reakcji organu nadzoru budowlanego. Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej, zgodnie z którym prowadzona przez skarżącego inwestycja była remontem polegającym na budowie na miejscu dotychczasowego budynku z wykorzystaniem jego fundamentów i ścian fundamentowych, należy wyjaśnić, że stosownie do art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Ustawowa definicja remontu nie pozwala zatem uznać przedmiotowej inwestycji za remont choćby dlatego, że nie polega ona na odtworzeniu istniejącego obiektu budowlanego, bowiem taki albo w ogóle nie istniał albo już go nie było (art. 29 ust. 2 pkt 1 "2. Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków"). Na rozprawie przed Naczelnym, Sądem Administracyjnym pełnomocnicy skarżącego podnosili, że nałożenie na skarżącego obowiązków w trybie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego nie mogło być w terminie zrealizowane, a skarżący jedynie przez niewiedzę i brak roztropności nie wnosił o przedłużenie terminów, a także oświadczył bez przemyślenia, że sam dokona rozbiórki obiektu. Gdyby nawet uznać, że rzeczywiście nie wszystkie dokumenty mógł skarżący w wyznaczonym terminie złożyć, to jednak mógł niewątpliwie złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które jest konieczne, czego także nie dopełnił, a tym samym nie dał organom administracji żadnej możliwości by zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawa budowlane ewentualnie opóźnić czy – w razie wykonania obowiązku - w ogóle nie zastosować. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.