II SA/Op 378/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, we wznowionym postępowaniu oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] nr [...], Wojewoda O. (dalej również: Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 146 § 1 oraz art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa, oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako: Prawo budowlane lub Pb, po rozpatrzeniu odwołania J. G. (dalej jako: strona, wnioskodawca lub skarżący) oraz R. i M. K. (dalej: inwestorzy) od decyzji z [...] nr [...] wydanej przez Starostę O. (dalej również jako: Starosta) stwierdzającej wydanie decyzji tego organu z [...], nr [...], znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i R. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w O. przy ul. [...] [...], na działce nr a k. m. [...], obręb O. z naruszeniem prawa oraz odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej z [...]. o pozwoleniu na budowę: 1. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty O. z [...]. w całości, 2. stwierdził, że decyzja Starosty O. z [...] nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ strony M. i J. G. nie brali bez własnej winy udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, 3. stwierdził brak możliwości uchylenia decyzji Starosty O. z [...], nr [...] ze względu na okoliczność upływu pięciu lat od doręczenia decyzji. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że pismem z 4 września 2015 r. M. i R. K. wnieśli o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w O. przy ul. [...] [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a k. m.[...], obręb O. Następnie decyzją z [...] ., nr [...] znak:[...] , Starosta O. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. Pismem z 30 listopada 2015 r. M. i J. G. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej wymienioną decyzją z [...] W ich ocenie prace prowadzone są w obiekcie, którego obszar oddziaływania obejmuje działkę wnioskodawców, a zatem – jak stwierdzili – winni być stroną postępowania o pozwoleniu na budowę. Zaznaczyli przy tym, że prace na obiekcie były już prowadzone we wrześniu 2015 r., co w ich ocenie może dowodzić konieczności wznowienia postępowania z przyczyny opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, tj. zatwierdzony projekt budowlany obejmował roboty budowlane już uprzednio wykonane. Rozstrzygając wyżej wymieniony wniosek, Starosta O. decyzją z [...] odmówił uchylenia, przytoczonej na wstępie, własnej decyzji ostatecznej z [...] W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy, powołując się na art. 147-149 Kpa, a następnie wyjaśnił istotę i cel wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazał Starosta, że stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ustalonego zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jednakże, jak zaznaczył organ pierwszoinstancyjny, warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości. Tylko, na co zwrócił uwagę organ pierwszoinstancyjny, wskazanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu z naruszeniem uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki skarżącej może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę. Starosta podkreślił nadto, że przedmiotowa inwestycja polegająca na przebudowie istniejącego budynku gospodarczego nie narusza przepisów określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej rozporządzeniem, albowiem przebudowany budynek gospodarczy jest zlokalizowany w odległości 1,1 m od granicy z działką nr b, zaś projektowana wiata w odległości 1,30 m od tejże granicy. Dodał, że na projekcie zagospodarowania terenu projektant określił obszar oddziaływania obiektu, w którym zawarł istniejący budynek gospodarczy oraz teren, na którym będzie usytuowana wiata. Zdaniem organu, wiaty nie można zaklasyfikować do budynku w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane, stąd nie mają zastosowania przepisy § 12 rozporządzenia. Indywidualne cechy projektowanego przedsięwzięcia oraz sposób zagospodarowania terenu w otoczeniu obiektów budowlanych, będących przedmiotem zatwierdzonego przez organ projektu budowlanego, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych wskazują, iż przedsięwzięcie nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu działki nr b należących do wnioskodawców. Podsumowując stwierdził Starosta, że w okolicznościach niniejszej sprawy M. G. i J. G. nie przysługiwał przymiot strony. Nadto organ wydając pozwolenie na budowę nie dopatrzył się przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Z decyzją tą nie zgodzili się M. G. i J. G., w wyniku wniesionego przez nich odwołania, Wojewoda O. decyzją z [...]., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie to zaskarżyli R. K. i M. K. Ich skarga wywiedziona od rozstrzygnięcia organu odwoławczego została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16. Sąd podzielił argumentację Wojewody O., uzasadniającą wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 Kpa. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta decyzją z [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i R. K. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w O. przy ul. [...] [...], na działce nr a k.m. [...]. W wyniku ponownego odwołania wnioskodawców decyzją z [...] Wojewoda O., na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty O. z [...] odmawiającą we wznowionym postępowaniu uchylenia swojej decyzji ostatecznej z [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że budynek gospodarczy stanowiący przedmiot inwestycji zlokalizowany jest równolegle do granicy z działką skarżących nr b, w odległości ok. 1 m od budynku do granicy z działką nr b. Projektowana wiata o powierzchni zabudowy 17,88 m², przylegająca do budynku gospodarczego będzie stanowiła przedłużenie ściany budynku gospodarczego, w odległości ok. 1 m od granicy z działką skarżących. Projektowane schody zewnętrzne zaprojektowano w odległości 2,5 m od granicy z uwagi na planowane wykonanie otworu drzwiowego w zewnętrznej ścianie budynku gospodarczego. W świetle tych ustaleń, analizując decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] Wojewoda ponownie uznał, że Starosta pobieżnie zbadał materię sprawy, czym naruszył przede wszystkim podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Argumentował, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do jego zaleceń zawartych w decyzji z [...], podczas gdy w powyższej decyzji wskazano m.in., że aby właściwie ocenić, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z [...] powinien był ustalić: 1) usytuowanie ich nieruchomości względem projektowanej przebudowy budynku gospodarczego oraz budowy wiaty (przy uwzględnieniu rozbudowy tego budynku o projektowane schody zewnętrzne); 2) przeznaczenie tej nieruchomości według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zbadać, jak nieruchomość skarżących może być zabudowana zgodnie z ww. przepisami. Kontynuując ten wywód organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszoinstancyjny powinien sprawdzić czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem "b", przy czym powinien wziąć pod uwagę nie tylko obecnie ustalone zagospodarowanie działki skarżących, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania i wykonać analizę, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działki wnioskodawców. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do wyjaśnień udzielonych przez strony postępowania w jego trakcie oraz odpowiedzi udzielonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie O. Dostrzegł też, że postanowienie Starosty z [...] o nałożeniu na inwestora obowiązku uzupełnienia braków miało służyć zakwalifikowaniu inwestycji jako rozbudowy, tymczasem organ biernie przyjął dokonaną kwalifikację inwestycji przez projektanta i inwestora, nie poddając jej własnej ocenie. Stwierdził przy tym Wojewoda, że z decyzji nie wynika z jakiej przyczyny organ pierwszej instancji przychylił się do stanowiska inwestorów wskazującego, że zamierzenie budowlane nie jest rozbudową budynku gospodarczego o schody zewnętrzne, ale montażem samonośnych schodów nietrwale związanych z gruntem, nieposiadających fundamentów. Zdaniem organu odwoławczego w tym zakresie organ pierwszej instancji nie dokonał żadnej analizy prawnej, z której wynikałoby, że w tej sytuacji nie miał do czynienia z rozbudową. Opisał jedynie zmiany, jakich dokonał projektant, oparł się na domysłach co do intencji projektanta i przywołał treść § 12 ust. 5 rozporządzenia, podczas gdy to na organie ciąży obowiązek skonfrontowania zamierzenia budowlanego z obowiązującymi przepisami. Dodał, że inwestor nie zastosował się do pierwszego punktu postanowienia z [...], co w świetle przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (w tej sytuacji do uchylenia decyzji), organ natomiast pozostawił w obrocie prawnym decyzję z [...] odmawiając jej uchylenia. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził braku oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość wnioskodawców. Powołując się na orzecznictwo podkreślił, że w prawidłowo wszczętym postępowaniu wznowieniowym wszelkie wątpliwości związane z legitymacją do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy oceniać na korzyść podmiotu, powołującego się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Dalej Wojewoda dostrzegł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji, nie wynika dlaczego organ pierwszej instancji uznał, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka określona przepisem art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Oznacza to, że Starosta nie rozpatrzył całościowo wniosku o wznowienie postępowania, pod kątem okoliczności wskazanej przez wnioskodawców, tj. rozpoczęcia przez inwestorów robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji pozwoleniu na budowę. Stąd – jego zdaniem – stwierdzenie organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję, jest "gołosłowne". Dalej organ drugiej instancji podniósł, że w świetle oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Opolu z dnia 20 października 2016 r., podzielającej jego stanowisko, wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając zakazy i nakazy zawarte w przepisach odrębnych. Wyjaśnił Wojewoda, że nie chodzi bowiem o faktyczne naruszenie, a o potencjalną możliwość takiego naruszenia związaną z oddziaływaniem obiektu na otoczenie, gdyż celem wyznaczenia obszaru oddziaływania jest ochrona interesów właścicieli sąsiednich działek przed takim naruszeniem. Jeśli zatem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czy projekt budowlany spełniał wymagania określone stosowanymi przepisami. Organ zaznaczył, że Sąd potwierdził, iż właściwa ocena, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z [...], może zapaść dopiero po uprzednim ustaleniu przez organ pierwszej instancji usytuowania nieruchomości skarżących względem projektowanej przebudowy budynku gospodarczego oraz budowy wiaty, ustalenia przeznaczenia działki strony według przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wpływu planowanej inwestycji na sposób jej zagospodarowania obecnie, jak i w przyszłości. Sąd też – jak dostrzegł Wojewoda – zgodził się z nim, że fakt zaprojektowania w budynku gospodarczym przy granicy z działka sąsiednią schodów zewnętrznych, stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, do której bezwzględne zastosowanie znajduje przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia. Skarżącym zatem przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Poza tym Wojewoda stwierdził, że na mocy art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", organ pierwszej instancji, rozpatrując ponownie sprawę jest związany wykładnią prawa, jak też wskazaniami co do dalszego postępowania w określeniu sposobu i kierunku załatwienia sprawy administracyjnej. Powinien zatem – jak zaznaczył Wojewoda – przeprowadzić wymagane postępowanie i dokonać rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę stanowisko Sądu, aprobujące jego stanowisko, że zamierzenie budowlane jest rozbudową budynku gospodarczego a skarżący, wobec istniejącego sytuowania budynku i jego rozbudowy w sposób, o którym mowa w § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia są stroną postępowania. W ocenie organu odwoławczego, obszar oddziaływania budynku usytuowanego ok. 1 m od granicy z działką wnioskodawców, który jest rozbudowywany będzie niewątpliwie obejmował działkę skarżących, co wynika wprost z § 12 ust. 4 rozporządzenia. Dlatego też, właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego posiada interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W dalszych motywach Wojewoda wskazał, że podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji powinien dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] i ustalić, czy i w jakim zakresie oraz na podstawie jakich przepisów inwestycja narusza bądź może spowodować naruszenie interesu skarżących. Ponadto powinien przedstawić szczegółową analizę wszystkich okoliczności jakie wynikają z akt sprawy, w tym powoływanych przez skarżących we wniosku o wznowienie, w aspekcie rozpoczęcia robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z [...], czyli z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Podał, że Starosta zobligowany jest do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wypowiedzenia się co do wskazanych wyżej kwestii, a w szczególności co do rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestorów przed uzyskaniem decyzji z [...] o pozwoleniu na budowę. Wywiódł, że organ powinien wykazać, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy roboty budowlane opisane w dzienniku budowy w dniu ich rozpoczęcia były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę oraz czy inwentaryzacja znajdująca się w projekcie budowlanym, na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, była aktualna. Wywiódł przy tym, że jeśli w ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta uzna, że brak udziału skarżącego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie wpłynął na treść decyzji ostatecznej, to uwzględniając przepis art. 151 § 2 Kpa i art. 146 § 2 Kpa powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji ostatecznej. W przeciwnym razie zobowiązany jest uchylić decyzję, natomiast gdy stwierdzi, że roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] zostały rozpoczęte przed jej uzyskaniem, winien uchylić decyzję i umorzyć postępowanie. Podsumowując Wojewoda przyjął, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 Kpa. W rezultacie powyższych naruszeń skonstatował, iż wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji spowodowałoby, że do rozpoznania istoty sprawy doszłoby tylko przez ten organ, natomiast zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa jest to, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z decyzją tą nie zgodzili się R. i M. K. W wyniku sprzeciwu wniesionego przez ich pełnomocnika Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 9/18 oddalił sprzeciw wniesiony przez inwestorów na wyżej wymienioną decyzję. Niezależnie od prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego Starosta ponownie rozpatrując sprawę, po decyzji organu odwoławczego z [...], przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a w jego wyniku rozstrzygnięciem z [...], działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 oraz art. 150 § 1 Kpa, stwierdził wydanie decyzji własnej z dnia [...] z naruszeniem prawa. W jego uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, a następnie zakwestionował wiarygodność zdjęć, przedstawionych przez J. G. w zakresie daty ich wykonania. Organ ten uznał, że inwestorzy nie przystąpili do robót budowlanych przed wydaniem pozwolenia na budowę, co potwierdzają wpisy zawarte w dzienniku budowy. Dalej wskazał na stanowisko Wojewody o, zaakceptowane przez Sąd w wyroku z 20 października 2016 r., dotyczące zakwalifikowania zamierzenia jako rozbudowy. Następnie Starosta stwierdził, że zarówno Wojewoda, jak i Sąd w powyższym wyroku przesądził kwestię posiadania przez M. i J. G. przymiotu strony postępowania, biorąc pod uwagę § 12 ust. 4 rozporządzenia. W konsekwencji powyższego organ I instancji przyjął, że wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Niemniej zdaniem Starosty, brak udziału wnioskodawców w charakterze stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego związanego m.in. z rozbudową obiektu, nie wpłynął na treść decyzji wydanej [...]. W ocenie organu pierwszej instancji, nie znajduje natomiast potwierdzenia przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, ponieważ materiał dowodowy nie potwierdził, aby pojawiły się nowe istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania przez organ decyzji, a nieznane organowi. W szczególności organ ten wskazał, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło 2 listopada 2015 r. Starosta uznał także, powołując się na art. 151 § 2 i art. 146 § 2 Kpa, że w okolicznościach sprawy zachodzi przypadek, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłączenie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, zaś w takiej sytuacji należało stwierdzić wydanie decyzji z dnia [...] z naruszeniem prawa. W wyniku wniesionych odwołań wnioskodawców i inwestorów Wojewoda O. decyzją z [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował stan faktyczny sprawy, dodatkowo wskazując na postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Starostę. Kontynuując organ odwoławczy wskazał, że w oparciu o dokonaną analizę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 października 2016 r. należy przyjąć, że przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie wraz z budową obiektu, a M. G. i J. G. winni posiadać status strony w prowadzonym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, zakończonego decyzją Starosty O. z [...] W ocenie Wojewody kwestia kwalifikacji zamierzenia budowlanego i posiadania legitymacji strony przez wnioskodawców jest przesądzona. Inwestycja bowiem stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, do której bezwzględne zastosowanie znajduje przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia, a zatem wnioskodawcom w świetle przywołanego przepisu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. W konsekwencji powyższego, zdaniem Wojewody, została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że poszerzenie kręgu stron postępowania nie spowodowało konieczności uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] i wydania innej w swej istocie decyzji niż udzielenie inwestorom pozwolenia na budowę. W trakcie prowadzonego postępowania wznowieniowego strony miały możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, wnoszenia uwag i zastrzeżeń. Ponadto na tym etapie postępowania, w ocenie Wojewody, dokonywanie zmian we wniosku i w projekcie budowlanym, w związku ze zmianą nazwy (kwalifikacji) zamierzenia budowlanego z przebudowy na rozbudowę jest bezcelowe. W kwestii przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, Wojewoda odwołał się do zakresu robót zawartych w zgłoszeniu, a następnie we wniosku o pozwolenie na budowę i odnotował, że zakresy te pokrywają się, dlatego w dzienniku budowy pojawił się zapis 2 listopada 2015 r. o ich wykonaniu na podstawie zgłoszenia i te ze zmianą w stosunku do zatwierdzonego projektu. Przedmiotowe prace były wykonane pomiędzy 1 września 2015 r., kiedy to przeprowadzono pierwsze oględziny i stwierdzono, że roboty budowlane nie zostały rozpoczęte, a 2 listopada 2015 r., gdy dokonano pierwszego wpisu w dzienniku budowy. W tych okolicznościach Wojewoda uznał, że nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego w przypadku analizowanej decyzji z [...] skoro roboty budowlane polegające na wykonaniu na ścianie kolankowej, w wyniku których nastąpiła nieznaczna zmiana geometrii oraz kąta nachylenia połaci dachu, nie były objęte pozwoleniem na budowę. Wymiana ta wynikała z zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, jak również przyjętego wcześniej zgłoszenia. Zdaniem organu odwoławczego wskazane roboty budowlane inwestorzy rozpoczęli nie naruszając art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast kwestia zmiany geometrii oraz kąta nachylenia połaci dachu jest – na co zwrócił uwagę –przedmiotem postępowania przed innym organem. Następnie, odnosząc się do argumentacji wnioskodawców Wojewoda wyjaśnił, że inwestorzy posiadali prawo rozpoczęcia robót budowlanych związanych dachem obiektu przed [...] z uwagi na przyjęte zgłoszenie. Z kolei roboty budowlane, będące przedmiotem postępowania nadzoru budowlanego, nie były robotami budowlanymi tożsamymi z tymi, zatwierdzonymi decyzją z [...].Uzasadniając wydanie decyzji przy zastosowaniu art. 146 § 2 Kpa, Wojewoda podał, że za "istotę decyzji" nie można uznać rodzaju zamierzenia budowlanego (które pomimo zmiany nie wymagało zmiany robót budowlanych), ale spełnienie bądź nie przez wnioskodawcę ogółu przepisów prowadzących do wydania określonej decyzji (w tej sytuacji pozwolenia na budowę). W sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś wada polegająca na braku udziału w postępowaniu zwykłym M. i J. G. została naprawiona w postępowaniu wznowieniowym. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że inwestycja nadal pozostaje zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a usytuowanie obiektu względem nieruchomości skarżących nie pogorszy stanu istniejącego dla korzystania z działki sąsiedniej, bowiem budynek jest obiektem już istniejącym. Dokonane ustalenia doprowadziły Wojewodę O. do wniosku, że planowana inwestycja nie wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działki należącej do wnioskodawców, jak również nie spowoduje ograniczeń w korzystaniu z niej. Zaznaczył, że przedmiotowa inwestycja nie narusza innych przepisów prawa. W wyniku skarg wniesionych przez J. G., M. i R. K. na wyżej wymienioną decyzję Wojewody O. wyrokiem z 5 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, sygn. akt II SA/Op 188/18 uchylił kwestionowaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z [...] Sąd podkreślił, że analizując treść uzasadnienia wyroku z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16, nie sposób wywieść, jak uczyniły to organy, że Sąd przesądził kwestię przymiotu stron postępowania w odniesieniu do M. i J G. Jednocześnie wskazał Sąd, że przedmiotem rozważań nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz zagadnienia dotyczące wydania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej. Tym samym, ocena Sądu sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Tak więc jedynie w zakresie dokonywanej analizy wystąpienia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej Sąd wyraził pogląd, że właściwa ocena, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z [...], może zapaść dopiero po uprzednim ustaleniu przez organ pierwszej instancji usytuowania nieruchomości wnioskodawców względem projektowanej inwestycji, ustalenia przeznaczenia działki strony według przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wpływu planowanej inwestycji na sposób jej zagospodarowania obecnie jak i w przyszłości. Sąd stwierdził również, że ze względu na fakt zaprojektowania obiektu przy granicy z działką sąsiednią, co stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku M. i J. G. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę musi być przeprowadzone przez organ pierwszej instancyjny w całości, czyli przez dokonanie właściwych ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Całościowe, a nie jedynie wyrywkowe odczytanie powyższego wyroku w pełni potwierdza stanowisko skarżących o błędnym przyjęciu przez organy, że Sąd przyznał małżonkom G. status strony postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z [...] W ocenie Sądu w konsekwencji tego wadliwego stanowiska organy obu instancji nie badały już zasadniczej kwestii, która determinowała pogląd o wystąpieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Ponadto Wojewoda wskazał, że w przytoczonym wyżej wyroku Sąd podkreślił, że organy nie wyraziły własnego stanowiska w spornej kwestii związanej z przesłanką określoną powyższym przepisem, a tym samym nie wykonały zaleceń zawartych w jego wyroku z dnia 20 października 2016 r. Sąd uznał, że już ta okoliczność uzasadnia uchylenie rozstrzygnięć obu instancji. Niezależnie od prowadzonego postępowania w trybie wznowieniowym, Wojewoda O. decyzją z [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z [...] W związku z zapadłym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 188/18 oraz postępowaniem odwoławczym zainicjowanego przez J. G., prowadzonym w trybie nieważnościowym przez Głównego Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. (dalej również jako GINB), postanowieniem z [...] Starosta O. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty O. z [...]. Decyzją z [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody O. o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 168/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną w tej sprawie przez J. G. na wyżej wymienione rozstrzygnięcie. W konsekwencji zakończenia postępowania nieważnościowego przez GINB postanowieniem z [...] Starosta O. podjął zawieszone postępowanie wznowieniowe, a następnie decyzją z [...] stwierdził wydanie decyzji Starosty O. z [...] nr [...], znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i R. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w O. przy ul. [...] [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a k. m. [...], obręb O. z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda decyzją z [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście O. Organ ten decyzją z [...] stwierdził wydanie własnego rozstrzygnięcia z [...] nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i R. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w O. przy ul. [...] [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a k. m. [...], obręb O. z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z [...]. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnianiu rozstrzygnięcia powielił argumentację wskazaną w uprzednich rozstrzygnięciach odnośnie przymiotu strony wnioskodawców. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J. G., jak również R. i M. K. W wyniku wniesionych przez nich odwołań Wojewoda decyzją z [...] nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty O. z [...] i orzekł o stwierdzeniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]. nr [...] z naruszeniem prawa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i jednocześnie odmówił uchylenia tej decyzji we wznowionym postępowaniu oraz umorzył postępowanie wznowieniowe w części dotyczącej przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, dokonując rozpoznania sprawy w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa powołał regulacje art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego i stwierdził, że podziela stanowisko Starosty O. zajęte w zaskarżonej decyzji co do tego, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznał, że w odniesieniu do spełnienia przez projektowaną inwestycję wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji słusznie wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m od okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także od balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy, lub pochylni, z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Ponadto podkreślił, że z projektu zagospodarowania terenu jak również opisu wynika, że schody zewnętrzne objęte opracowaniem zostały zaprojektowane w odległości 2,5 m od granicy z działką wnioskodawców. Dalej Wojewoda stwierdził, że podziela stanowisko i w pełni zgadza się z uzasadnieniem wskazanym przez organ pierwszej instancji, że w odniesieniu do wiaty nie obowiązują przepisy dotyczące usytuowania budynku zawarte w § 12 wyżej wymienionego rozporządzenia, gdyż wiata nie będzie spełniać warunków, zgodnie z którymi można byłoby ją zakwalifikować jako budynek. Odnosząc się do odwołania J. G. wskazał, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę jednocześnie zatwierdza projekt budowlany, to uznać należy, że obejmuje ona wszystkie roboty budowlane objęte zatwierdzonym projektem budowlanym, w tym również montaż schodów zewnętrznych. W ocenie organu odwoławczego skoro zakres prac nie został zmieniony, to nie ma podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej jedynie ze względu na samą kwalifikację inwestycji. Następnie, rozważając przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa powołał Wojewoda art. 148 § 1 Kpa i wskazał, że w sprawie jako nowe okoliczności M. i J. G. wskazali rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] Wniosek o wznowienie postępowania został złożony 2 grudnia 2015 r. jednak już 22 września 2015 r. pełnomocnik J. G. za pośrednictwem platformy ePUAP wystąpił z pismem, w którym informował, iż "obecnie zaistniała nowa sytuacja, która moim zdaniem zdecydowanie wykracza poza zakres robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę". Wobec tego, uznając że termin na złożenie skutecznie wniosku o wznowienie postępowania ze względu na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa upłynął 22 października 2015 r., organ stwierdził, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 Kpa, co powoduje niedopuszczalność wznowienia i skutkowało umorzeniem postępowania w tej części jako bezprzedmiotowego. Następnie postanowieniem z [...] Wojewoda odmówił uzupełnienia tej decyzji na wniosek J. G., reprezentowanego przez pełnomocnika, z 6 marca 2020 r. Na skutek wniesionych skarg przez J. G., M. K. i R. K. WSA w Opolu wyrokiem z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 128/20, uchylił wyżej wymienioną decyzję. Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący, a dokonana ocena merytoryczna – w świetle okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wznowienia postępowania – jest niepełna i nie była wystarczająca do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu rozpoznając sprawę organ odwoławczy naruszył art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 151 § 2 Kpa, a w konsekwencji też art. 153 p.p.s.a. Ponadto zdaniem Sądu nieprawidłowo orzekł w pkt 2 decyzji o umorzeniu postępowania w części dotyczącej przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, co doprowadziło do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. Jednocześnie Sąd wskazał, że wobec niedokonania przez organ odwoławczy prawidłowej oceny w zakresie ustalenia, czy w sprawie zaistniała omawiana przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, przedwczesne było rozważanie w zaskarżonej decyzji kwestii związanych z ponownym merytorycznym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy zakończonej ostateczną decyzją, a w konsekwencji stwierdzenie braku podstaw do uchylenia tej decyzji. Ocena w tym zakresie, zdaniem Sądu, także nie była dokonana prawidłowo z punktu widzenia omawianych wcześniej zasad postępowania administracyjnego. Dalej, jak zauważył organ odwoławczy, Sąd zaznaczył, że Wojewoda – powołując jedynie pogląd organu pierwszej instancji, że zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie wpływa na byt prawny decyzji, gdyż jest ona poprawna pod względem merytorycznym – nie uwzględnił przy tym tego, że Sąd zakwestionował jego wcześniejsze stanowisko przyjmujące, że udział małżonków G., nie miałby znaczenia dla postępowania dowodowego i ustaleń organu architektoniczno-budowlanego, a w konsekwencji nie przełożyłby się na treść rozstrzygnięcia z [...] Przypomniał następnie Wojewoda, że Sąd podkreślił, iż znaczenie ma przy tym nie tyle sam brak udziału tych skarżących w postępowaniu, ale to czy w związku ze wskazaną podstawą prawną wznowieniową zgłosili nowe dowody lub powołali nowe okoliczności, których uwzględnienie wpływa na ocenę materiału sprawy i czy w konsekwencji winno dojść do wydania decyzji o treści odmiennej od rozstrzygnięcia z [...]. W tej ocenie mieści się też sprawdzenie czy okoliczności wskazywane we wniosku o wznowienie postępowania faktycznie miały miejsce, czy były okolicznościami nowymi i czy były one nieznane organowi, zwłaszcza, że były one weryfikowane z negatywnym skutkiem przez działający w ramach swoich kompetencji organ nadzoru budowlanego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się inwestorzy, w wyniku skargi kasacyjnej wywiedzionej przez ich pełnomocnika Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt OSK 2548/20 oddalił ją. Prowadząc ponownie postępowanie, po wyroku WSA w Opolu z 7 lipca 2020 r., Wojewoda – przytoczoną na wstępie – decyzją [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty O. z [...] w całości i stwierdził, że decyzja tego organu z [...], nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ strony M. i J. G. nie brali bez własnej winy udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz stwierdził brak możliwości uchylenia decyzji Starosty O. z [...], nr [...], ze względu na okoliczność upływu pięciu lat od jej doręczenia. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podkreślił, że postępowanie toczy się w wyniku wniosku M. i J. G., którzy jako przesłankę do wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 Kpa. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji, gdy wnioskodawca twierdzi, że służy mu przymiot strony, a pomimo to został pominięty w zwykłym postępowaniu administracyjnym bez jego winy, zaś decyzja ostateczna zapadła bez jego udziału, organ prowadzący postępowanie wznowieniowe ma obowiązek wyjaśnić na gruncie ustalonego stanu faktycznego i prawnego, czy faktycznie wnioskodawca powinien jako strona mieć zapewniony udział w zwykłym postępowaniu. Kontynuując zaznaczył, że postępowanie wyjaśniające w przedmiotowym zakresie przeprowadzane jest na etapie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Po wydaniu tego postanowienie organ ma obowiązek, stosując art. 149 § 2 Kpa, przystąpić do rozważenia dalszych, merytorycznych już kwestii sprowadzających się do oceny istoty sprawy. Do istoty sprawy należy w tym przypadku ocena, czy kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja, jako decyzja dotychczasowa w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, powinna być uchylona, zaś w to miejsce należy wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, czy też zachodzi przeszkoda w uchyleniu dotychczasowej decyzji określona w art. 146 § 1 Kpa (upłynął ustawowy termin, w którym możliwe było uchylenie decyzji, względnie w wyniku wznowienia zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej art. 146 § 2 Kpa). Analizując pierwszą przesłankę Wojewoda podkreślił, że nieruchomość wnioskodawców, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, oznaczona numerem 246, przylega od strony północnej, na całej długości do działki inwestorów. Natomiast projekt zagospodarowania terenu sporządzony na kopii mapy do celów projektowych wskazuje, że działka ta od strony działki inwestorów jest w znacznej części (w połowie) niezagospodarowana. Wyjaśnił Wojewoda, że dla uznania określonego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie wystarczy jedynie bliskie sąsiedztwo z planowaną inwestycją ale konieczność wykazania, że inwestycja będzie wpływać na tę konkretną nieruchomość, do której skarżący posiadają tytuł prawny oraz godzić, w uprawnienia dotyczące korzystania z niej. Uwzględniając również, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności uznać należy, że stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Równocześnie nie oznacza to, że wydanie pozwolenia na budowę jest uwarunkowane wyrażeniem zgody przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. W tym zakresie Wojewoda podkreślił, że strony postępowania nie zostały ustalone przez Starostę prawidłowo, bowiem wnioskodawcom przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu. Zaznaczył przy tym Wojewoda, że nieruchomość wnioskodawców na dzień rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę pozostawała w znacznej części niezagospodarowana, zatem inwestycja na działce nr a, polegająca na rozbudowie budynku o schody zewnętrzne w odległości 2,5 m od granicy z działką skarżących oraz budowa wiaty przylegającej do budynku już istniejącego, a usytuowanego w odległości mniejszej niż 1 m od granicy działki nr b przeznaczonego pod zabudowę mogło potencjalnie spowodować oddziaływanie na nieruchomość i wpłynąć na sposób zabudowy tej części działki nr b, która pozostawała niezagospodarowana. Organ odwoławczy podkreślił również, że wnioskodawcy mogą w przyszłości dokonać podziału nieruchomości i zbyć część niezagospodarowaną, na której w przyszłości może postawić nowy budynek mieszkalny. Takie usytuowanie budynku inwestorów na działce nr a ogranicza sposób zagospodarowania działki sąsiedniej, chociażby ze względu na zachowanie warunków przeciwpożarowych, co poparł stosowny przepisem. Podkreślając, że przy takim usytuowaniu M. i J. G. winni być uznani za strony postępowania stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji Wojewoda uznał, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od stron, które nie brały udziału w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę z [...]. Odnosząc się do drugiej z przesłanek wznowieniowych zawartych we wniosku tj. art. 145 § 1 pkt. 5 Kpa, organ odwoławczy wskazał, że jako nowe okoliczności M. i J. G. wskazali rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę [...], nr a. Wojewoda przypomniał, że inwestorzy zgłosili w Starostwie Powiatowym w O. zamiar remontu dachu oraz rozbiórkę płyty do składowania obornika. Zgłoszenie to zostało przyjęte 17 lipca 2015 r., a zatem zanim inwestorzy otrzymali pozwolenie na budowę. Remont dachu miał obejmować wymianę istniejącej więźby dachowej na nową drewnianą bez zmiany konstrukcji i geometrii budynku, dociepleniu dachu oraz wymianie pokrycia dachowego na dachówkę. Podniósł nadto, że organ pierwszej instancji wskazał, że: "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie O. nie może potwierdzić, aby roboty budowlane objęte decyzją z [...] zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego". Kontynuując Wojewoda podkreślił, że uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty posiadane przez PINB, w których znajdują się między innymi pismo A. S. z 22 września 2015 r. wraz ze zdjęciami. W ocenie organu drugiej instancji z dokumentów tych wynika bezspornie, że roboty budowlane zostały rozpoczęte przed uzyskaniem przez M. i R. K. pozwolenia na budowę, niemniej jednak – podkreślił – że ze zdjęć nie można jednoznacznie stwierdzić, czy roboty te wykraczały poza zakres wskazany w przyjętym 17 lipca 2015 r. zgłoszeniu. Zdjęcia te, na co zwrócił uwage, są zrobione z dużej odległości, a zabezpieczenie budowy uniemożliwia stwierdzenie jednoznacznie, czy inwestorzy ingerowali w konstrukcję przedmiotowego dachu. W konsekwencji Wojewoda zaznaczył, że skoro nie można jednoznacznie stwierdzić, aby roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę zostały rozpoczęte przed uzyskaniem przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę, to samo domniemanie ich rozpoczęcia nie może prowadzić do stwierdzenia w niniejszej sprawie, że zaszła okoliczność wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Niezależnie od analizy przesłanek do wznowienia postępowania podniesionych we wniosku M. i J. G., organ odwoławczy wskazał, że o podjętym przez niego rozstrzygnięciu zadecydowała przesłanka wynikająca z art. 146 § 1 Kpa, która uniemożliwia uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 Kpa, jeżeli od dnia doręczenia upłynie 5 lat, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W dalszych motywach Wojewoda podkreślił, że termin na jej uchylenie w postępowaniu wznowieniowym upłynął [...] 2020 r. Z tego względu stwierdził, że – stosownie do treści art. 151 § 2 Kpa – rozstrzygnięcie należało ograniczyć do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których tutejszy organ nie uchylił tej decyzji, co też obejmowała sentencja niniejszej decyzji. Następnie Wojewoda odniósł się do definiowania w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojęcia "doręczenia lub ogłoszenia decyzji". Zaznaczył, że nie chodzi tutaj o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowała administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Zdaniem organu odwoławczego dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa, wystarczające jest "skuteczne doręczenie decyzji najmniej jednej ze stron postępowania, przy czym w przypadku większej liczby stron postępowania termin ten należy liczyć od daty ostatniego doręczenia". Zaakcentował nadto Wojewoda, że upływ terminów określonych w powołanym przepisie jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Terminy te bowiem mają charakter materialnoprawny co oznacza, że ich upływ powoduje skutek w postaci niemożności decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Następnie podkreślił, że zaistniała przeszkoda do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 Kpa, powoduje, że organ nie może prowadzić postępowania co do istoty sprawy, a podstawą rozstrzygnięcia jest wówczas stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji. W dalszej kolejności przytoczył treść art. 146 § 1 Kpa, jak również orzecznictwo wskazujące, że upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 Kpa, oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J. G., który w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa "ponieważ organ nie wyjaśnił całkowicie stanu faktycznego poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego", 2) art. 145 § 1 pkt 5 P.p.s.a., przez "niewyjaśnienie istnienia przesłanek do wznowienia postępowania w zakresie ujawnienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję". Podnosząc te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi podkreślił, że "nie sposób dyskutować z tezami zapisanymi w sentencji decyzji, bo zostały one oparte o przeprowadzone postępowania wyjaśniające i dowodowe, a także zawierają stwierdzenia całkowicie zgodne z prawdą". Następnie wskazał, że jest "przekonany, że wydane rozstrzygnięcie jest niekompletne, a co za tym idzie nieodpowiadające obowiązującym przepisom prawa". Podał także, że w jego ocenie Wojewoda "całkiem świadomie pominął" przedstawione przez skarżącego dowody świadczące o istnieniu przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Następnie autor skargi przytoczył fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 188/18, w którym Sąd podkreślił, że organ ma rozważyć czy wada postępowania w postaci braku udziału w nim małżonków G. rzeczywiście nie miała wpływu na treść wydanego pozwolenia na budowę z dnia [...] zwłaszcza mając na uwadze to, że wnioskujący o wznowienie postępowania dokumentowali postęp robót budowlanych i ich zakres na działce sąsiedniej. Zakwestionował nadto uznanie przez Wojewodę, że dokumentacja fotograficzna dostarczona w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego była na tyle nieprecyzyjna, iż uniemożliwiała dokonanie oceny czy inwestorzy ingerowali w konstrukcję dachu obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W jego ocenie zdjęcia jednoznacznie dowodziły, że dach budynku został całkowicie rozebrany i następnie w zmienionej formie odbudowany, a fakt wykonania dachu przed rozpoczęciem robót opartych o uzyskane pozwolenia na budowę potwierdził kierownik budowy. Zdaniem skarżącego sentencja wydanej obecnie decyzji została zawężona jedynie do kwestii nie brania przez niego i M. G. udziału w postępowaniu przed Starostą. Sam brak takiego udziału, jak uznał, nie mógłby być podstawą do uchylenia decyzji. Kontynuując podkreślił, że w jego ocenie art. 146 § 1 Kpa odnosi się on jedynie do sytuacji, gdy przed upływem określonego tym przepisem okresu organ zobligowany byłby do uchylenia pierwotnej decyzji. Przepis ten, zdaniem autora skargi, nie wskazuje na brak kompetencji do badania sprawy po upływie ustalonego okresu i finalnie orzeknięcia o odmowie uchylenia decyzji z uwagi na jej merytoryczną poprawność. Odnosząc się tym samym do uznania organu odwoławczego, iż "upływ pięcioletniego okresu w przypadku ustalenia jakiejkolwiek przesłanki do wznowienia postępowania obliguje organ do stwierdzenia naruszenia prawa (np. poprzez nieuwzględnienie wszystkich stron postępowania)". W ocenie skarżącego Wojewoda winien był jednoznacznie ustalić, czy faktycznie istniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Obecnie prowadzone postępowanie przez organy nadzoru budowlanego nie pozostawia w tym zakresie najmniejszych wątpliwości. Podkreślił również, że dopiero to ustalenie mogłoby prowadzić do uchylenia kontrolowanej decyzji, natomiast z uwagi na upływ czasu mogłoby prowadzić w efekcie do stwierdzenia braku możliwości dokonania takiego uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ drugoinstancyjny wniósł o jej uchylenie, podkreślając, że w jej treści powielono argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), zwanej nadal: P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji nie wykazały, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Stąd też skargę oddalono. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd wskazuje, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy przedstawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Sąd w pełni uznaje za zasadne stanowisko organu odwoławczego prezentowane w sprawie. W konsekwencji charakteru poddanego sądowej kontroli rozstrzygnięcia przyjdzie na wstępie wyjaśnić, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości; ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w trybie zwykłym (zob. uchwała NSA z 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02). Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia możliwość wznowienia postępowania od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku dwóch przesłanek negatywnych. Przesłankami pozytywnymi są rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną i wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłankami negatywnymi są: po pierwsze – przesłanka terminu - art. 146 § 1 k.p.a. oraz po drugie – przesłanka dotycząca tego, że treść rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania odpowiadałaby treści decyzji ostatecznej – art. 146 § 2 k.p.a. Tryb wznowienia postępowania uruchamiany jest w wyniku wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Ten akt procesowy otwiera drogę do dalszego postępowania, którego przedmiotem jest badanie rzeczywistego zaistnienia podstawy wznowienia jak i ocena skutków, jakie jej istnienie wywiera na rozstrzygnięcie sprawy. W tak, jak wskazano powyżej, przebiegającym postępowaniu wznowieniowym, Wojewoda stwierdził wystąpienie przesłanki negatywnej jaką jest przesłanka terminu, którą przewiduje przepis art. 146 § 1 Kpa. Podzielając takie zapatrywanie na sprawę, Sąd w składzie orzekającym akceptuje i przyjmuje jako własne stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09, w którym przyjęto, że normy zawarte w art. 146 § 1 Kpa wskazują w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 Kpa nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 Kpa narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 Kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Zasadnie, zdaniem składu orzekającego, wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1014/12, że upływ terminów określonych w art. 146 § 1 Kpa, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni ma bowiem charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Jednocześnie wyjaśnić przyjdzie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, iż biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, a jego upływ zobligowany był uwzględnić organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z 30 września 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 258/10, OSP 2011/12/122, a także WSA w Gliwicach z 25 marca 2013 r., sygn. akt II SA/GL 1132/12 oraz tam przywołane). Stąd też rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, organ którego działanie zaskarżono, wobec stwierdzenia upływu 5-letniego terminu z art. 146 § 1 Kpa, zobligowany był do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z [...], wydanej w trybie wznowieniowym i stwierdzenia wydania decyzji tego organu z [...], z naruszeniem prawa oraz stwierdzić brak możliwości jej uchylenia z uwagi na upływ pięciu lat od jej doręczenia. W tym stanie rzeczy bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są podnoszone przez skarżącego zarzuty zawarte w skardze, a wskazujące na wadliwość zaskarżonej decyzji.