I OSK 217/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/08 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/08 oddalił skargę W. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...]umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1964 r., nr[...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że wspomnianą decyzją z dnia[...] marca 1964 r. uchylono w całości orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa z dnia [...] października 1955 r. nr[...], wydane B. K., który nieformalną umową sprzedaży przekazał samoistne posiadanie gospodarstwa F. i A. O. Pismem z dnia[...]maja 2005 r. W. G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z 1964 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie wszczęte z wniosku skarżącego, uznając się niewłaściwym w sprawie. Rozpatrzywszy sprawę ponownie, w wyniku wniosku skarżącego, organ utrzymał własne rozstrzygnięcie w mocy. W. G. w skardze na powyższą decyzję podniósł, że organ uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji z 1964 r. przez Sąd na podstawie art.134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze zawarto również merytoryczne zarzuty wobec decyzji z 1964 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że słusznie organ uznał, że nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z 1964 r. co prawidłowo skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z art. 6 ust.1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczenia z 1955 r., granice gospodarstw rolnych określało z urzędu prezydium powiatowej rady narodowej, wspomniane orzeczenie wydało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. Między wydaniem orzeczenia z 1955 r., a wydaniem decyzji z 1964 r. miała miejsce reforma struktury organów administracji, dokonana ustawą z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 29, poz. 172). Zgodnie z art.61 ust.1 ustawy status terenowych organów administracji państwowej uzyskały wydziały prezydiów rad narodowych, które kierowały poszczególnymi dziedzinami spraw należących do właściwości rad. Zgodnie z art.81 ust.1 ustawy w sprawach przekazanych przez obowiązujące dotychczas przepisy do właściwości prezydiów rad narodowych właściwe były odpowiednie wydziały. Wynika stąd, iż po reformie kompetencja z art.6 dekretu z 1951 r. przysługiwała wydziałowi prezydium powiatowej rady narodowej. Zgodnie z art.13 pkt 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczenia z 1964 r. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu były w stosunku do organów administracyjnych prezydiów rad narodowych - odpowiednie organy prezydiów rad narodowych wyższego stopnia i właściwi ministrowie. Z tego względu decyzję z 1964 r. wydaną przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W., zdaniem Sądu pierwszej instancji uznać należy za decyzję wydaną przez organ wyższego stopnia nad organem, który wydał orzeczenie z 1955 r. (z uwzględnieniem nowelizacji). Przedmiotem postępowania wszczętego z wniosku skarżącego jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji organu wyższego stopnia w odniesieniu do organu właściwego w sprawie administracyjnej regulowanej art.6 dekretu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że trafnie organ orzekający w niniejszej sprawie uznał, że ustalenie właściwości rzeczowej do rozpoznania wniosku wymaga w pierwszej kolejności ustalenia właściwości rzeczowej do orzekania obecnie na podstawie art.6 dekretu, następnie ustalenia organu, który obecnie posiada status organu wyższego stopnia nad organem właściwym obecnie do orzekania, w ostatniej natomiast kolejności ustalenia organu właściwego do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu wyższego stopnia nad organem właściwym do orzekania na podstawie art.6 dekretu. Stosując się do powyższych założeń Sąd podniósł, że w świetle obecnego brzmienia art.6 ust.1 dekretu organem właściwym do orzekania o wykonaniu aktu nadania jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art.26 ust.1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.) starosta jest przewodniczącym zarządu powiatu, który to zarząd jest organem wykonawczym powiatu. Starosta posiada zatem status organu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art.17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Żaden szczególny przepis prawa materialnego nie ustanawia organu wyższego stopnia nad starostą wykonującym kompetencje przewidziane w art.6 dekretu z 1951 r. W tej sytuacji organ wyższego stopnia należy ustalić zgodnie z generalną normą kompetencyjną ustanowioną w art.17 pkt 1 K.p.a. Wynika stąd, iż w obecnym stanie prawnym organem wyższego stopnia nad organem właściwym w sprawach administracyjnych uregulowanych w art.6 ust.1 dekretu jest samorządowe kolegium odwoławcze. Z kolei, zgodnie z art.157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Z powyższego wynika, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji samorządowego kolegium odwoławczego jest samo kolegium. Dotyczy to również sytuacji, w której decyzja kolegium będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest decyzją wydaną przez kolegium jako organ wyższego stopnia nad organem administracji publicznej. W konsekwencji stwierdzono w zaskarżonym wyroku, że, w aktualnym stanie prawnym: 1) organem właściwym do orzekania na podstawie art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r. jest starosta, 2) organem wyższego stopnia nad starostą orzekającym na podstawie wskazanego wyżej przepisu jest samorządowe kolegium odwoławcze, 3) organem właściwym do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji samorządowego kolegium odwoławczego wydanej w sytuacji, w której organ ten działa jako organ wyższego stopnia nad starostą orzekającym na podstawie art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r. jest również samorządowe kolegium odwoławcze. Wskazana wyżej reguła kompetencyjna w zakresie właściwości organu stanowi również punkt wyjścia do ustalenia właściwości organów w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Rozpoznanie merytorycznie sprawy jest uzależnione od stwierdzenia właściwości rzeczowej organu. Zgodnie z art.19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest kwalifikowaną wadą prawną, stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności. Ponadto podniesiono, że przywołana w skardze ustawa o terenowych organach rządowej administracji ogólnej została z dniem 1 stycznia 1998 r. uchylona przez art. 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U Nr 99, poz. 631). Stwierdzono też, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 17 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do wojewodów właściwi w sprawie ministrowie, gdyż jak wcześniej przedstawiono podstawą ustalenia właściwości do rozpatrzenia wniosku skarżącego są obowiązujące obecnie uregulowania kompetencyjne odnośnie stosowania art. 6 ust. 1 dekretu z 1951 r., nie zaś proste zestawienie rangi (szczebla w strukturze administracji publicznej) organów orzekających w przeszłości oraz istniejących obecnie. Natomiast zarzuty odnośnie bezprawności decyzji z 1964 r. nie mogły być brane pod uwagę na etapie oceny właściwości organów administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Od powyższego wyroku W. G. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisu art. 17 pkt 2 K.p.a. przez niewłaściwą wykładnię i przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych przez niewłaściwe zastosowanie, a przede wszystkim uchybienie procesowe sądu, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na "honorowaniu w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na ewidentnie spreparowanej i nieautentycznej, żeby nie powiedzieć ewidentnie sfałszowanej, a co najmniej pozbawionej rzetelnej podstawy prawnej (art. 6 dekretu dotyczył wydania, a nie uchylenia i zmiany wydanego orzeczenia) i będącej tu w samej rzeczy przedmiotem skargi i wniosku o stwierdzenie jej nieważności, tzw. tu decyzji b. PWRN w W. z [...] marca 1964 r." oraz sprzeczność istotnego ustalenia Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału, a mianowicie przyjęcie a priori jakoby zaskarżona decyzja Ministra nie naruszała prawa i podobnie, jak Minister w tej decyzji, uchylenie się Sądu w zaskarżonym wyroku od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zmianę wyroku oraz o uwzględnienie żądania skargi wprost w całości i przyznanie wnioskodawcy kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd, niewątpliwie właściwy do rozpoznania skargi wnioskodawcy, podobnie jak właściwym do jej załatwienia był Minister (art. 17 pkt 2 K.p.a.), wdając się przede wszystkim w ocenę prawomocnego orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z 1955 r., pominął, że chodzi w sprawie wyłącznie o uchylającą je bezpodstawnie po 9 latach obowiązywania i dotkniętą podniesionym w sprawie zarzutem delikatnie mówiąc nieautentyczności, żeby nie powiedzieć ewidentnego fałszerstwa decyzji b. PWRN rzekomo z 1964 r., niedoręczonej w ogóle zainteresowanemu poprzednikowi wnioskodawcy B. K.. Nie zauważono, że powołany przez tę ostatnią przepis art. 6 dekretu z 1951 r. w ogóle dotyczył wydania decyzji uwłaszczającej, a nie upoważniał do uchylenia takiej, i podobnie, jak uczynił to Minister w stosunku do żądania wnioskodawcy, Sąd uchylił się od jej merytorycznej oceny i stwierdzenia wprost jej oczywistej nieważności, czym naruszył przepis art. 17 pkt 2 K.p.a. Kwestionowany bowiem przez wnioskodawcę dokument pochodzący rzekomo z [...] marca 1964 r., firmowany jest bowiem przez wojewodę, a nie pochodzi od jednostki samorządu terytorialnego, wskutek czego w przeciwieństwie do stanowiska WSA w zaskarżonym wyroku, nie samorządowe kolegium odwoławcze, lecz, zgodnie z ww. przepisem, organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy i stwierdzenia nieważności tego dokumentu jest oczywiście przede wszystkim Minister, a w konsekwencji jego zaniechania, Sąd. W tym stanie rzeczy stwierdzenie Sądu, jakoby decyzja Ministra nie naruszała prawa, jest bezpodstawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) w granicach skargi kasacyjnej stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem podniesionych w niej zarzutów nie można było uznać za usprawiedliwione. Na wstępie zauważyć trzeba, że chociaż skarga sporządzona została przez radcę prawnego, a więc w warunkach określonych w art. 175 § 1 P.p.s.a., jej konstrukcja nie w pełni odpowiada wymogom określonym w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak jest bowiem wskazania, na której z podstaw wymienionych w art. 174 tej ustawy skarga kasacyjna została oparta, ponadto stawiane Sądowi zarzuty nie zostały w większości dostatecznie sprecyzowane i powiązane z konkretnym przepisem, który zdaniem skarżącego kasacyjnie został w postępowaniu sądowoadministracyjnym naruszony, a nadto brak jest dostatecznego uzasadnienia wymaganego przez art. 175 P.p.s.a. Wskazując na uchybienia procesowe Sądu skarżący W. G. w pierwszej kolejności zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. naruszenie art. 17 pkt 2 K.p.a. przez niewłaściwą wykładnię i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych przez niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 17 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu są w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie". Przepis ten sformułowany jest jednoznacznie, a Sąd pierwszej instancji nie dokonywał jego wykładni, dlatego zarzut skargi kasacyjnej w tym względzie nie mógł być uwzględniony, podobnie jak kolejny zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) według którego to przepisu Samorządowe Kolegia Odwoławcze zwane dalej "kolegiami" są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W pozostałym zakresie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie wskazują - co jest niezbędne - jaki konkretny przepis prawa i w jaki sposób został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. naruszony. Przypomnieć trzeba, że zaskarżoną do Sądu decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2006 r. umorzono postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1964 r., nr[...], bowiem Minister uznał, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. W tej sytuacji, skoro organ uznał się niewłaściwym rzeczowo i w ogóle nie przystąpił do merytorycznej oceny żądania stwierdzenia nieważności decyzji zarówno organ, jak i Sąd nie były do tego uprawnione i nie wypowiadały się w kwestiach merytorycznych. Te bowiem kwestie podlegać będą rozważaniu dopiero w prowadzonym przez właściwy organ postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Uznając takie postępowanie w sprawie za prawidłowe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną - jako niemającą usprawiedliwionych podstaw - w oparciu o art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.