II GSK 1789/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Rz 172/11 w sprawie ze skargi F. W. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalił skargę F. W. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w R. z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych za 2009 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. i wskazał, że decyzja ta nie uwzględnia wyników kontroli stwierdzonych protokołem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Powyższa decyzja uprawomocniła się na skutek oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 418/10. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. ustalił, że F. W. we wniosku złożonym w dniu [...] maja 2009 r. zwrócił się o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, deklarując powierzchnię gospodarstwa rolnego kwalifikującą się do dopłat z tytułu realizacji pakietów P01 – 41,95 ha oraz pakietu rolnictwo ekologiczne – S02 wynoszącą łącznie 161,59 ha. Wystąpił równocześnie o podwyższenie płatności z tytułu realizacji pakietów na obszarze Natura 2000. Kontrole przeprowadzone na gruncie w dniach [...], [...] grudnia 2009 r. oraz z przerwami w dniach od [...] do [...] kwietnia 2010 r. wykazały zawyżenie powierzchni zadeklarowanej w stosunku do faktycznie stwierdzonej. W pakiecie P01 – utrzymanie łąk ekstensywnych, wariant półnaturalne łąki dwukośne (na obszarze Natura 2000) obejmującym działki ewidencyjne nr [...] i [...] zawyżenie wynosiło 1,45 ha, co stanowiło 3,58 % wyliczonej procentowej różnicy w powierzchni działek deklarowanych we wniosku rolnośrodowiskowym, a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli i skutkowało naliczeniem sankcji w wysokości podwójnej wartości stwierdzonej różnicy tj. 2,90 ha i przyznaniem płatności za 37,60 ha w kwocie 39.705,60 zł w miejsce poprzednio przyznanej 44.299,20 zł. Powierzchnia zadeklarowana w pakiecie S02 rolnictwo ekologiczne w wariancie S02a02 na działkach ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zgadzała się z powierzchnią stwierdzoną w związku z tym przyznano płatność w pełnej wysokości 1.776,00 zł. W wariancie S02b02 trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności (na obszarze NATURA 2000) powierzchnia stwierdzona różniła się od zadeklarowanej o 15,18 ha, co stanowiło 10,78 % wyliczonej procentowej powierzchni działek deklarowanych we wniosku rolnośrodowiskowym a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli, co skutkowało zastosowaniem sankcji w wysokości podwójnej wartości stwierdzonej różnicy. W związku z tym płatność została wyliczona tylko za 110,47 ha w wysokości 32.371,56 zł. Zadeklarowana powierzchnia wariantu S02b02 trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności poza obszarem NATURA 2000 zgadzała się z powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli i wynosiła 2,62 ha, w związku z czym przyznano płatność w wysokości 340,60 zł. Łącznie przyznana kwota wynosiła 74.193,76 zł, zaś łączna kwota zmniejszeń wynikająca z przeprowadzonych kontroli 21.237.76 zł Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. utrzymał w mocy wskazaną decyzję oraz w pełni podzielił ustalenia i wyciągnięte na ich podstawie wnioski. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. przypomniał przepisy i zasady regulujące przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska. W ocenie Sądu I instancji organ słusznie prowadził postępowania, którego celem było ustalenie powierzchni faktycznie użytkowanej jako grunty orne, łąki bądź pastwiska, ponieważ płatności, o które wystąpił skarżący mają charakter powierzchniowy, odnoszący się ściśle do powierzchni działek użytkowanych w celu, na który przyznano płatność. Organ przeprowadził dwie kontrole na miejscu – [...] i [...] grudnia 2009 r. oraz [...] – [...] kwietnia 2010 r., więc zarzut, że nie można było dokonać kontroli 160 ha w ciągu jednego dnia Sąd uznał za oczywiście bezzasadny. Z uwagi na stwierdzone występowanie na powierzchni działek skupisk drzew, krzewów, zabudowań, dróg, stawów oraz grobli, które w sposób oczywisty uniemożliwiały wykorzystanie ich w celach rolniczych, zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowości w ustaleniu powierzchni z uwagi na niedokładność zdjęć, na których część powierzchni została zasłonięta przez korony drzew oraz na nieuwzględnienie w pomiarach dróg wewnętrznych, które pomimo figurowania w ewidencji jako drogi faktycznie wykorzystywane były w celach rolniczych, WSA uznał za niepoparty żadnymi dowodami. Za nieprawidłowy Sąd uznał również zarzut dokonania ustaleń sprzecznych z wynikami kontroli w 2006 r. Wskazał, że pomimo tego, że płatność rolnośrodowiskowa jest zobowiązaniem wieloletnim, to przyznawana jest rok rocznie na podstawie odrębnych wniosków. Każda decyzja jest zatem odrębnym rozstrzygnięciem w sprawie. Organ za każdym razem porównuje dane zawarte w deklaracji z danym ustalonymi w toku kontroli przeprowadzonej na dany rok wnioskowania o przyznanie płatności. W ocenie WSA, organ odwoławczy słusznie odparł zarzuty nieprzesłuchania w charakterze świadków inspektorów Jednostki Certyfikującej C., z uwagi na fakt, że jednostki takie certyfikują jedynie produkty rolne, a płatności rolnośrodowiskowe przyznawane są do powierzchni upraw. W związku z tym dane, które przekazują takie jednostki nie mogą stanowić przeciwdowodu do protokołów z kontroli na miejscu, wykonywanej przez inspektorów ARiMR. Podsumowując, Sąd wskazał, że w myśl ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229 poz. 2273 ze zm.; dalej ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174 poz. 1809; dalej rozporządzenie RM) jedynym organem właściwym i kompetentnym do rozstrzygania w zakresie uprawnienia rolnika do uzyskania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt jest Kierownik Biura Powiatowego ARiMR. Sąd uznał również, że prawidłowo zastosowano przepisy dotyczące sankcji w przypadku zmniejszenia powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, tj. art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE nr L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.; dalej rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) i na jego podstawie dokonano prawidłowego wyliczenia kwoty zmniejszeń wynikających z kontroli, do których skarżący nie zgłosił zastrzeżeń. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 3 § 1, art. 133, art. 134 § 1, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), polegające na przyjęciu, że decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z [...] stycznia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci złamania zasady prawdy materialnej oraz zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli przez organ i i II instancji w zakresie zebrania, wyjaśnienia i oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 oraz 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) art. 23 ust. 1, art. 30, art. 51 i art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, art. 11 ust. 1, 3, 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L. 2006/368/74), § 4 i § 4a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46 poz. 306 ze zm.; dalej rozporządzenie MRiRW) § 2 ust. 1 rozporządzenia RM z 20.07. 2004 r.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że organy ARiMR, a za nimi Sąd nie wzięły pod uwagę zgłaszanych przez skarżącego wniosków o przeprowadzenie kontroli przez niezależnych mierniczych, o przesłuchanie kontrolerów C., którzy widzieli, dokąd sporne działki były użytkowane, o przesłuchanie doradcy rolnego Jana Bożętki, który miał najlepsze wiadomości odnośnie położenia i wielkości zgłaszanych działek, jak również nie przeprowadziły konfrontacji mierniczych ARiMR, którzy mierząc te same działki w 2006 r., wskazali inne wyniki, którymi skarżący kierował się, zgłaszając wniosek w 2009 r. W ocenie kasatora świadczy to o nierzetelnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w szczególności że przepisy § 4 i 4a rozporządzenia MRiRW przewidują szereg wyjątków, które nie powodują wyłączenia z produkcji roślinnej. Skarżący podniósł, że pracownicy ARiMR nie mieli możliwości skontrolowania 160 ha w ciągu jednego dnia, a zdjęcia lotnicze, którymi posłużyła się Agencja nie mogły stanowić wiarygodnego dowodu ze względu na ukształtowanie terenu i występujące skupiska drzew. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji skarżący stwierdził, że zgłaszał zastrzeżenia do zmniejszenia użytków rolnych, a wynika to z rozbieżności wyliczonych kwot w decyzjach organu I instancji. W ocenie autora skargi kasacyjnej, zachodziła konieczność szczegółowego przeprowadzenia pomiarów kontrolowanych gruntów i znajdujących się na niej użytków rolnych. Wobec stanowiska skarżącego o przeprowadzenie innego rodzaju dowodów, które nie budziłyby wątpliwości w zakresie ustaleń, organ II instancji ograniczył czynności wyjaśniające jedynie do przeprowadzenia tożsamego dowodu, a w konsekwencji nie dopełnił obowiązków nałożonych przez powołane przepisy. Brak jest w rozstrzygnięciu organu odniesienia się do wątpliwości u skarżącego i związanych z tym żądań odwołującego, wyjaśnienia żądania przeprowadzenia innego rodzaju kontroli, uzasadnienie decyzji nie zawiera oceny stanowiska strony i podstawy odmowy słuszności zarzutom. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., skarżący wskazał, że brak jest w uzasadnieniu decyzji organu II instancji odniesienia do danych ujętych w ramach podstawy przyznania świadczenia za lata poprzedzające, wykazania przyczyny tego typu odstępstw i następstw materialnoprawnych takiego stanu rzeczy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wypada zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne nie rozpoznają ponownie sprawy administracyjnej, ale jedynie –stosownie do przepisów art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez "kontrolę działalności administracji publicznej" pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto – co w niniejszej sprawie należy szczególnie podkreślić – stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w tych granicach, jakie sama strona wnosząca ten środek odwoławczy nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza również związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może (działając na podstawie i w granicach prawa - por. art. 7 Konstytucji RP) podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Z kolei z art. 176 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że skarga powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z 17. 06. 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; LEX nr 485017). Przypomnienie owych szczególnych wymogów związanych ze skargą kasacyjną, w przypadku niniejszej (rozpoznawanej) sprawy, jest o tyle konieczne, że wniesiona skarga kasacyjna, została sformułowana w sposób uniemożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie jej prawidłowej merytorycznej kontroli. Jak już bowiem wyżej (w tzw. części historycznej) wskazano (cytując niemal dosłownie cały sformułowany w petitum skargi kasacyjnej zarzut – vide pierwszy akapit na str. 2 skargi kasacyjnej), wniesiona skarga kasacyjna została oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach, przy czym kwestie (zarzuty) procesowe zostały "przemieszane" z zarzutami naruszenia prawa materialnego, i – co istotne – żaden z tych zarzutów, ani w petitum skargi kasacyjnej, ani też w jej części zatytułowanej "Uzasadnienie", w ogóle nie został (konkretnie, indywidualnie) uzasadniony. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się bowiem do ogólnikowej i zarazem gołosłownej polemiki z wyrażoną przez Sąd I instancji oceną, że postępowanie w tej sprawie, w tym również postępowanie dowodowe, przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy. Zamieszczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, że "brak jest w rozstrzygnięciu organu odniesienia do wątpliwości i związanych z tym żądań odwołującego, wyjaśnienia żądania przeprowadzenia innego rodzaju kontroli", jak również, że "uzasadnienie decyzji nie zawiera oceny stanowiska strony i podstawy odmowy słuszności zarzutom" – jest po prostu nieprawdziwy. Stwierdzić należy, że wszystkie zamieszczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi, przez ich lakoniczność i ogólnikowość oraz oderwanie od określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przesłanek, stanowią tylko pozorne uzasadnienie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie ich prawidłowej kontroli kasacyjnej. Należyte rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny tej sprawy uniemożliwia ponadto nieprawidłowy sposób skonstruowania (zredagowania) skargi kasacyjnej, polegający na "globalnym" powoływaniu (tworzeniu "zbitki" – jak to określił NSA w wyroku z dnia 23. 04. 2007 r., sygn. akt I FSK 815/06) kilkunastu norm prawnych jako naruszonych w jednym zarzucie. Trzeba też podkreślić, że w skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. wyrok NSA z 19.02. 2009 r. sygn. akt II FSK 97/08). W przypadku rozpoznawanej skargi kasacyjnej jest to całkowicie niemożliwe. Już tylko na marginesie, wypada też zauważyć, że formułując zarzut oparty na pierwszej podstawie kasacyjnej (z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), należy wskazać, czy doszło do naruszenia prawa materialnego przez "błędną jego wykładnię", czy też przez "niewłaściwe zastosowanie"; są to bowiem dwa samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawić się łącznie bądź oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nawet nie wskazano, czy chodzi o błędną wykładnię, czy też o niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, a co więcej, nawet nie zostało wprost wskazane, które spośród licznie (zbiorczo) powołanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów (vide pierwszy akapit na str. 2 skargi kasacyjnej) należy traktować jako zarzuty procesowe, a które jako podniesione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (tj. naruszenia prawa materialnego). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.