II OSK 12/05

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk (spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Henryk Ożóg, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 9 września 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki A [S.A. w K.] od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2004r., sygn. akt II SA/Ka 1541/02. w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1541/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Spółki A [S.A. w K.] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2002r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją tą Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] lutego 2002 r. znak [...], którą - na podstawie art. 126 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U Nr 115, poz. 1229) - odmówiono udzielenia Spółce A pozwolenia wodnoprawnego na zrzut wód dołowych do rzeki B. z uwagi na fakt przekroczenia dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie pozwolenia na szczególne korzystanie z własnych wód. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, iż mimo uchybień zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialno prawną rozstrzygnięcia organów obydwu instancji o odmowie udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia wodnoprawnego na zrzut do rzeki B. wód dołowych wypompowanych z wyrobisk górniczych Kopalni "[...]" był przepis art. 126 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U Nr 115, poz. 1229). Przepis ten stanowi, że pozwolenia wodnoprawnego odmawia się m.in. wtedy, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 tej ustawy. Z kolei ostatnio powołany przepis stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków, wynikających z odrębnych przepisów. Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu wodnoprawnego wynika, że rzekę B., będącą dopływem Odry, należy zaklasyfikować do II klasy czystości zgodnie z zał. Nr 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi (Dz. U Nr 116, poz. 503 ze zm.), które zachowało swoją moc w czasie wydawania zaskarżonej decyzji w części dotyczącej klasyfikacji wód na podstawie art. 4 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy -Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Wody rzeki zaliczonej do II klasy czystości winny, zgodnie z załącznikiem do w/w rozporządzenia, cechować się wartościami zawartych w nich m.in. chlorków na poziomie 300 mg/l i poniżej, siarczanów 200 mg/l i poniżej i substancji rozpuszczonych 1000 mg/l i poniżej. Wobec powyższego wprowadzenie do rzeki B. wypompowanych z wyrobisk Sygn. akt II OSK 12/05 KWK "[...]" wód dołowych zawierających zanieczyszczenia w postaci chlorków, siarczanów i substancji rozpuszczonych o stężeniach znacznie przekraczających wskaźniki zanieczyszczenia tej rzeki i to w ilości 17366 m3 na dobę, bez wątpienia pogorszyłoby jej jakość. Działanie takie zaś byłoby niezgodne z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U Nr 62, poz. 627 ze zm.), zgodnie z którym to przepisem ochrona wód polega na zapewnieniu ich jak najlepszej jakości, w tym na utrzymywaniu ilości wody na poziomie zapewniającym ochronę równowagi biologicznej, w szczególności przez : 1) utrzymanie jakości wód powyżej albo co najmniej na poziomie wymaganym w przepisach, 2) doprowadzenie jakości wód co najmniej do wymaganego przepisami poziomu, gdy nie jest on osiągnięty. Również art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U Nr 115, poz. 1229) stanowi, że ochrona wód polega w szczególności na : unikaniu, eliminacji i ograniczeniu zanieczyszczenia wód. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, iż organy obu instancji zasadnie odmówiły na mocy art. 126 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229) wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 27 sierpnia 2004 r. wniosła Spółka A., reprezentowana przez radcę prawnego M. T. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, polegającym na nieprzeprowadzeniu dowodu na okoliczność, czy wskaźniki wód dołowych KWK "[...]" spełniają wymagania ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków określone w odrębnych przepisach oraz nieuwzględnieniu w toku postępowania dowodowego dowodów wskazujących na prawną dopuszczalność udzielenia pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z wnioskiem Skarżącej, 2. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającym na braku powołania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz sprzeczność jej uzasadnienia z ustawową konstrukcją uzasadnienia decyzji administracyjnej. Według twierdzeń skargi kasacyjnej pomimo braku powiązania zaskarżonej decyzji z podstawą prawną z art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne Sąd zastąpił organy obu instancji, tak w zakresie postępowania dowodowego jak i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Sąd dokonał porównania wartości wskaźników zanieczyszczeń śródlądowych wód powierzchniowych określonych w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991r. w sprawie klasyfikacji wód raz warunków jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi ze wskaźnikami wód dołowych wypompowywanych z wyrobisk KWK "[...]". Z powyższego porównania Sąd wywiódł naruszenie art. 97 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wnosząca skargę kasacyjną Spółka zarzuciła, że nawet przy przyjęciu, iż zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne, to z decyzji tej, powinno w sposób nie budzący wątpliwości wynikać, na której z przesłanek określonych w tym przepisie organ oparł rozstrzygnięcie, przy czym Sąd nie jest uprawniony do korygowania uchybień organu administracji w powyższym zakresie. Skarżąca wskazała, że z operatu wodnoprawnego oraz z pism Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., jak również ze złożonej przez skarżącą analizy wynikało, że zasolenie wód dołowych KWK "[...]" mieści się w normie § 5 ust. 1 powyżej wskazanego rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, co uszło uwadze Sądu. Wobec braku przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodu na okoliczność, czy wskaźniki wód dołowych KWK "[...]" naruszają wynikające z odrębnych przepisów wymagania ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków, wywody uzasadnienia zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd winien był uznać za całkowicie dowolne. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono, iż błędny jest pogląd Sądu odnośnie obowiązywania wymienionego powyżej rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie klasyfikacji wód raz warunków jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi. Zdaniem Sądu rozporządzenie to w części określającej warunki jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub ziemi utraciło moc z dniem 1 października 2001r. w związku z nowelizacją art. 62 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne, dokonanej w art. 45 pkt 19 i 20 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw. Natomiast zdaniem skarżącego z treści art. 4 ust. 4 pkt 1 wymienionej ostatnio ustawy wynika, że do czasu wydania przepisów, o których mowa w art. 45 pkt 15 lit. c, pkt 19 i 20 w zakresie dotyczącym art. 62 b stosuje się, nie dłużej niż do 30 czerwca 2003r., przepisy dotychczasowe, o ile nie są sprzeczne z ustawą. Zakres delegacji ustawowej przewidzianej w art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2001r. (na podst. której wydano przedmiotowe rozporządzenie) obejmował ustanowienie zasad ochrony wód przed zanieczyszczeniem i ustanowienie stref ochronnych źródeł oraz ujęć wody, a także określenie klas czystości wód i warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi. Zważywszy na powyższe oraz treść przepisu art. 4 ust. 4 pkt 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, to , wg strony skarżącej brak uzasadnienia dla poglądu o utracie mocy rozporządzenia w części dotyczącej warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi oraz dalszym jego obowiązywaniu w zakresie klasyfikacji wód. Na tej podstawie w skardze kasacyjnej zgłoszony został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Przede wszystkim chybione są zarzuty jakoby Sąd Wojewódzki "zastąpił" organy obydwu instancji, tak w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego jak i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zasadność tego zarzutu, według twierdzeń skargi kasacyjnej, ma polegać m. in. na braku powiązania zaskarżonej decyzji z podstawą prawną rozstrzygnięcia tj. art. 126 pkt. 1 ustawy Prawo wodne. Wprawdzie trafnie wykazano w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonej decyzji nie został powołany przepis art. 126 pkt 1 ustawy Prawa wodnego, jednakże nie dostrzeżono, że przepis ten został powołany i stanowił podstawę podjętego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Z kolei rozstrzygnięcie organu I instancji zaaprobował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji tak w aspekcie stanu faktycznego jak i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skoro tak to nie można skutecznie zarzucać "braku" powiązania zaskarżonej decyzji z podstawą prawną rozstrzygnięcia. W każdym bądź razie, w takiej sytuacji, nie można mówić o zastępowaniu organów przez Sąd. Należy jednocześnie przypomnieć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, stanowi, że Sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd dopatrzył się uchybień w zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 17 maja 2002 r., jednakże trafnie uznał, iż mimo tego decyzja ta odpowiada prawu. Stanowisko to nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej. Poza tym wielokrotnie podnoszono już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że dla skuteczność zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego zależy od wykazania, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 138/ 04,). Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób Sygn. akt II OSK 12/05 wyczerpujący. Należy mieć na uwadze, że nie można mówić o naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a, gdyż Sąd nie stosował tych przepisów. Jeśli natomiast odczytywać ten zarzut jako wadliwą ocenę ustaleń dokonanych przez organ w zaskarżonej decyzji to zarzut ten nie mógł być uznany za uzasadniony. Dowolne są twierdzenia skargi kasacyjnej jakoby nie przeprowadzono dowodu na okoliczność, czy wskaźniki wód dołowych KWK "[...]" spełniają wymagania ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków. Wszakże w zaskarżonej decyzji powołano się na operat wodnoprawny a w tym na jednoznaczne ustalenie, że rzekę B., należało zaklasyfikować do II klasy czystości. W związku z tym trafne jest stwierdzenie, że zgodnie z zał. Nr 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 116,poz. 503 ze zm.) wody rzeki zaliczonej do II klasy czystości powinny cechować się : odnośnie zawartych w nich chlorków wartością 300 mg/l i poniżej, siarczanów 200 mg/l i poniżej, substancji rozpuszczonych 1000 mg/l i poniżej. Z kolei jak wynika z powołanego już operatu wodnoprawnego a także analizy możliwości odprowadzania wód dołowych z zakładu KWK "[...]" do rzeki B. i ZOWD "[...]" rzeka B. jest zanieczyszczona w stopniu przekraczającym dopuszczalne normy III klasy czystości wód powierzchniowych. Stąd też najzupełniej prawidłowe jest wniosek, że wprowadzenie do tej rzeki wód dołowych zawierających zanieczyszczenia w postaci chlorków, siarczanów, substancji rozpuszczonych o stężeniach przekraczających wskaźniki, o których mowa w zał. Nr 1 wymienionego powyżej rozporządzenia w ilości 17 366 m3 /d, gdy wcześniejsze pozwolenie wodnoprawne przewidywało odprowadzanie do rzeki B. wód dołowych w ilości 12 500 m3/d, mogłoby spowodować degradację ekosystemu tej rzeki. Okoliczność, iż rzeka B. jest zanieczyszczona w stopniu większym niż przewiduje powoływany zał. Nr 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 116,poz. 503 ze zm.) nie może oznaczać, iż organy administracji publicznej mogą przyzwalać na jeszcze silniejsze jej zanieczyszczenie (co podniósł Wojewoda Śląski w decyzji z dnia [...] maja 2002r. stwierdzając, iż nie można zastosować odstępstw przewidzianych w § 4 ust. 4 oraz § 5 ust. 3 wyżej wymienionego rozporządzenia.), zwłaszcza wobec istnienia Zakładu Odsalania "[...]", który powstał właśnie dla ochrony zlewni rzeki Odry przed zasoleniem. Jeśli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej dotyczącej zakresu obowiązywania rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi (Dz. U Nr 116, poz. 503 ze zm.) wskazać należy, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego powołane rozporządzenie obowiązywało zarówno w zakresie klasyfikacji wód, jak i warunków jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi. Nie dotyczy to wysokości wskaźników zanieczyszczeń wód dołowych zawierających zanieczyszczenia, w postaci chlorków, siarczanów, substancji rozpuszczonych o stężeniach przekraczających wskaźniki, o których mowa zarówno w zał. Nr 1 jak i zał. Nr 2 do rozporządzenia, z uwagi na treść art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U Nr 62, poz. 627 ze zm.) i art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz. U Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Kwestia ta jednak, jak i rozważania zawarte w zaskarżonym wyroku, jest zagadnieniem drugoplanowym, wobec poczynionych ustaleń dotyczących stopnia zanieczyszczenia rzeki B., a w konsekwencji kwestia ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie objęte zaskarżonym wyrokiem. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, ze zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ppsa orzekł jak w sentencji.