III SA/Kr 819/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2021 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Wojewody z dnia 22 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych skargę oddala. UZASADNIENIE Wojewoda, decyzją z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 256 z późn. zm, dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. "d" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 z późn. zm.) po rozpoznaniu odwołania skarżącej L. B. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2021 roku, znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 21 stycznia 2021 r. L. B. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy i z tym dniem została uznana za osobę bezrobotną. Na podstawie przedstawionych dokumentów w dniu rejestracji odmówiono skarżącej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych (decyzja z [...] 2021 r., znak: [...]) z uwagi na niespełnienie w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania warunków wynikających z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że nie musiała opłacać składek na Fundusz Pracy, ponieważ od 1 marca 2017 r. nie opłaca składek z mocy ustawy, a w sprawie ma zastosowanie art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnej i wydania decyzji o przyznaniu zasiłku od dnia 21 stycznia 2021 r. Opisaną we wstępie decyzją, Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W swoich rozważaniach organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych zdeterminowane jest faktycznym opłaceniem składek na ubezpieczenia społeczne, pod pojęciem, których rozumieć należy składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe, sfinansowane z własnych środków płatnika tych składek. Skarżąca zarejestrowała się, jako osoba bezrobotna 21 stycznia 2021 roku, dlatego badany okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania to okres od 20 lipca 2019 roku do 20 stycznia 2021 r. W okresie tym od 20 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. skarżąca pozostawała w ewidencji działalności gospodarczej - "E" L., jednak z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w wymaganym okresie nie opłacała składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, których podstawę stanowiłaby kwota, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zgodnie z zaświadczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych znak: [...] z 18 stycznia 2021 r. podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne zadeklarowana na 2019 r. wynosiła 675 zł, w okresie od 1 do 31 stycznia 2020 r. wynosiła 1522,12 zł a od 1 lutego 2020 r. wynosiła 780 zł. Organ podkreślił, że skarżąca nie miała obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. W zaświadczeniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych znak: [...] z 16 lutego 2021 r. zawarto informację o wypłaconych zasiłkach chorobowych oraz wskazano podstawę wymiaru tego zasiłku. Z uwagi na brzmienie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy, powyższy okres nie podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku dla osób bezrobotnych. Skarżąca podniosła w odwołaniu, że nie musiała opłacać Funduszu Pracy (ze względu na osiągnięty wiek) i zgodnie z art. 104 b ust 2 ustawy powinna otrzymać zasiłek dla bezrobotnych. Jednakże przedsiębiorca prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą jest zobowiązany do opłacania za siebie składek ZUS. Są to składki społeczne, zdrowotna oraz Fundusz Pracy. Dla przedsiębiorców, którzy przekroczyli 55 (kobiety) lub 60 lat (mężczyźni) przewidziano zwolnienie - po skończeniu wskazanego wieku nie będą oni opłacać Funduszu Pracy. Art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "d" w związku z art. 104b ust. 2 ustawy wskazuje, że są wyjątki, w których nie ma obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy. Pomimo nieopłacania składki na Fundusz Pracy zasiłek dla osób bezrobotnych będzie przysługiwał, jeżeli przedsiębiorca opłacał składki na ubezpieczenia społeczne a podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie miało to miejsca. Na dzień rejestracji skarżącej nie wykazała, więc 365 dni okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych i w konsekwencji nie spełniła warunków do przyznania tego zasiłku. Przepisy ustawy nie przewidują jakichkolwiek odstępstw od zawartych w nich zasad i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznawania zasiłku bezrobotnemu ze względu na jego sytuację życiową lub materialną. Na powyższą decyzję L. B., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia obydwu zaskarżanych decyzji w części dotyczącej odmowy ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca zarzuciła organom niedokładne zbadanie sprawy w kontekście przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy tj. art. 71 ust. 1 i 2 i art. 104b ust. 2 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia 22 kwietnia na mocy której utrzymał on w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2021r. w części orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych do 21 stycznia 2021r. uznając, że na dzień rejestracji skarżąca nie wykazała 365 dni okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. W decyzji Wojewody zostało wyraźnie wskazane, że skarżąca nie spełniła wymogu przewidzianego w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1100 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.i.r.p., a to, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał ona składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., który określa warunki konieczne dla uzyskania zasiłku dla bezrobotnego, przy czym istotne jest, aby warunki określone w tym przepisie spełnione zostały kumulatywnie. Bezrobotny winien udokumentować okres 18 miesięczny, bezpośrednio poprzedzający dzień zarejestrowania, w którym łącznie przez okres, co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Okres 365 dni nie musi mieć charakteru ciągłego, dopuszcza się przerwy, ważne jest jedynie, aby zaliczane okresy występowały w czasie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania i po zsumowaniu równe były przynajmniej 365 dniom. Omawiany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, w związku z czym nie daje on organom możliwości dysponowania uznaniem administracyjnym. Spełnienie przez bezrobotnego wskazanych w nim przesłanek, obliguje organ do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o uzyskanie zasiłku dla bezrobotnego, niespełnienie natomiast implikuje rozstrzygnięcie odmowne. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Skarżąca w badanym przez organ okresie (365 dni przed złożeniem wniosku o rejestracje jako osoby bezrobotnej) od 20 lipca 2019r. do 31 grudnia 2020r. prowadziła działalność gospodarczą. W ramach tej działalności opłacała ona samodzielnie składki na ubezpieczenie społeczne na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm.). Przepisy tej ustawy przewidują, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych będących osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność oraz osobami z nimi współpracującymi, stanowi zadeklarowana kwota, przy czym generalnie nie może ona być jednak niższa niż 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia. Stąd osoba prowadząca działalność pozarolnicza, tak jak w przypadku skarżącej ma dużą swobodę w ustalaniu podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i podstawa ta może być niższa niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Tak też było w niniejszej sprawie. Podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne w przypadku skarżącej nie osiągnęła minimalnego wynagrodzenia. Zgodnie z art. 104b ust. 1 u.p.z.i.r.p. pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy przez okres 12 miesięcy, począwszy od pierwszego miesiąca po zawarciu umowy o pracę, za osoby zatrudnione, które ukończyły 50 rok życia i w okresie 30 dni przed zatrudnieniem pozostawały w ewidencji bezrobotnych powiatowego urzędu pracy. Na tej podstawie, skarżąca, która przekroczyła wiek 55 lat nie była zobligowana do opłaca składek na Fundusz Pracy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. jeszcze sprzed nowelizacji art. 71 ust 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. z dnia 27 maja 2014 r., która wprost wyeliminowała problem interpretacyjny, przyjęto już że, odwołanie się przy interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p w powiązaniu z art. 104b ust. 2 u.p.z.i.r.p do wartości konstytucyjnych uzasadnia odejście od wyników wykładni literalnej i zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej, w myśl której do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres prowadzenia działalności gospodarczej przez kobiety powyżej 55 roku życia i mężczyźni powyżej 60 roku życia, wobec których został zniesiony obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy (zob. Wyrok NSA z 18.01.2013 r., I OSK 1445/12, ONSAiWSA 2014, nr 4, poz. 68.). Obecnie po nowelizacja taka wykładnia nie budzi wątpliwości (zob. wyrok NSA z 17.02.2017 r., I OSK 1999/15, LEX nr 2776625). Stąd skarżąca nie miała obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy, a jednocześnie okres prowadzenia działalności gospodarczej zaliczał się jej do wymaganych na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy 365 dni koniecznych dla uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Tym niemniej, o ile kwestia ta nie budzi obecnie wątpliwości, przepisy art. 71 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. wymagają jednak, aby opłacane były składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy w okresie 365 dni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne ma stanowić kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Żaden przepis ustawy nie zwalnia od tego obowiązku w przeciwieństwie do opłaca składek na Fundusz Pracy. Należy przy tym podkreślić, że przesłanka opłacania składek, których podstawa ma stanowić kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przypadku osób prowadzących działalność oznacza stan faktycznego ich uiszczania, a nie podlegania obowiązkowi uiszczania, jak to ma miejsce w przypadku osób zatrudnionych i nie może, zatem obejmować przypadków zwolnienia od obowiązku składkowego. Skoro skarżąca w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, nie opłacała składki w wymaganej wysokości na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności przez wymagany okres 365 dni, to nie można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, warunkująca przyznanie prawa do zasiłku (vide wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1999/15, publ. baza CBOiS). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.