III OSK 4316/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 47/20 w sprawie ze skargi A.R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia stanowiska co do realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt VIIISA/Wa 47/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.R. (skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wyrażenia stanowiska co do realizacji przedsięwzięcia. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak dokonania przez Sąd ustaleń faktycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. ), dalej: "u.i.o.ś.", poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że kontrola organu w procedurze opisanej w art. 74 ust. 4 sprowadza się do przeczytania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych bez rzeczywistego sprawdzenia, czy oznaczone w decyzji przedsięwzięcie istotnie przebiega etapowo, a przede wszystkim bez sprawdzenia, czy jest to tożsame przedsięwzięcie, 3. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 72 ust. 4 u.i.o.ś. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie poprzez uznanie, że aktualne są warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia określone w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych z dnia [...] kwietnia 2013 r. w zakresie oddziaływania hałasu naziemnego, zanieczyszczenia powietrza, w sytuacji, gdy z akt postępowania wynika, że od czasu wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w środowisku zaszły zmiany dotyczące: 1. zmiany faktycznych uwarunkowań realizacji inwestycji w tym: rozmieszczania budynków (barier akustycznych), zmiany architektury i kubatury budynków, zmiany lokalizacji ciągów komunikacyjnych, lokalizacji nowych budynków w nieprzewidzianych decyzją miejscach (lotniskowa stacja paliw), 2. kumulowania się oddziaływania w związku realizacją przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi krajowej nr [...] w sposób odmienny od założonego w Raporcie OOŚ o budowie lotniska cywilnego. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, iż Sąd I instancji powinien odnieść się do wszystkich elementów stanu faktycznego ustalonego przez organ, w kontekście całokształtu dowodów zgromadzonych w sprawie. Tymczasem całkowicie pominięto część dotyczącą ocen dokonanych ustaleń stanu faktycznego, bowiem Sąd ograniczył się do przedstawienia tzw. części historycznej (t.j. stanowisk stron) i od razu przeszedł do części zawierającej uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie sposób w tak skonstruowanym uzasadnieniu sprawdzić jaki wyjściowy stan faktyczny stanowił podstawę dla przyjętych rozstrzygnięć. Podniósł, iż Sąd nie ujawnił nawet stronom kluczowego dla sprawy ustalenia: - czy inwestor realizuje przedmiotowo tożsame przedsięwzięcie, z tym które opisano w raporcie o oddziaływaniu na środowisko? - czy aktualne zamierzenia inwestycyjne inwestora nie spowoduje zmiany oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeśli jest przedsięwzięciem istotnie odmiennym niż opisane w raporcie o oddziaływaniu na środowisko? - czy wobec zmian w otoczeniu lotniska [...], a w szczególności wobec realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi krajowej nr 9 w sposób odmienny od założonego w Raporcie OOŚ, aktualne pozostają warunki decyzji środowiskowej? - czy organ zgromadził wystarczające dowody dla dokonania oceny wyżej wymienionych i czy ocenił je w sposób prawidłowy? W konsekwencji, zdaniem skarżącego, niedokonanie tych ustaleń przez WSA, powoduje, że nie wiadomo jakich faktów wyrok dotyczy. Dalej skarżący wskazał, iż inwestor zamierza realizować budowę portu lotniczego w sposób nie opisany w żadnym z dwóch wariantów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazał, iż aktualnie inwestor planuje rozmieścić obiekty budowlane na terenie inwestycji odmiennie niż opisano to w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie planuje rozmieszczenia budynków, które pełniły kluczową rolę z punktu widzenia zabezpieczenia akustycznego środowiska naturalnego oraz nie planuje budowy przystanku kolei miejskiej. Ponadto realizuje budynki w innym kształcie i kubaturze niż opisane w raporcie o oddziaływaniu, co będzie miało nieoznaczony wpływ na środowisko. Zdaniem skarżacego kasacyjnie nieprawidłowa jest zastosowana przez WSA i organ taka wykładnia art. 72 ust. 4 u.i.o.ś., zgodnie z którą ocena co do aktualności decyzji środowiskowej jest przeprowadza tylko w oparciu o informacje uzyskane od inwestora, bowiem przepis nie zawiera ograniczeń co do źródeł uzyskiwania danych o środowisku przez organ. W jego ocenie treść przepisu nie pozwala na przyjęcie, że organ związany był w tym postępowaniu stanowiskiem inwestora. Podniósł, iż wykładnię taką wspiera chociażby fakt, że aktualne brzmienie tego przepisu wprowadzono nowelą, którą właśnie nałożono na organ obowiązek nie tylko mechanicznego przedłużania ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale dokonania tego przy jednoczesnym wyrażeniu stanowiska, że nie uległy zmianie warunki określone decyzją. Zwrócił również uwagę, iż przyjęcie poglądu o mechanicznym uznawaniu za prawdziwe oświadczeń inwestora, prowadziłoby do usankcjonowania praktyki instrumentalnego wykorzystania instytucji z art. 72 ust. 4 u.i.o.ś. i umożliwienia realizowania przez inwestorów przedsięwzięć znacząco odmiennych od zatwierdzonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach na zasadzie tzw. metody "salami slicing", zaś takiemu podejściu do realizacji inwestycji oddziałujących na środowisko zdecydowanie sprzeciwia się cel uregulowania wymagający wyrażenia merytorycznego stanowiska w przedmiocie etapowości i aktualności warunków środowiskowych. Skarżący kasacyjnie podniósł również, iż w przypadku decyzji środowiskowej dotyczącej przedmiotowej inwestycji, dane dotyczące kumulowania się oddziaływań uległy istotnej zmianie na przestrzeni czasu jaki minął od wydania decyzji środowiskowej z [...] kwietnia 2013 r. do dnia wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia, że aktualne pozostają jej warunki ([...] maja 2019 r.). Przypomniał, że zmianie uległy warunki realizacji przebudowy trasy komunikacyjnej DK [...], poprzez rezygnację z budowy ekranów akustycznych wzdłuż tego ciągu komunikacyjnego. Tymczasem w raporcie o oddziaływaniu dla budowy cywilnego portu lotniczego w [...] założono, że takie ekrany powstaną. W jego ocenie, założenie to miało kluczowe znaczenia z punktu widzenia oceny kumulowania się oddziaływań i wpłynęło na ostatecznie wydane warunki decyzji środowiskowej. Wyjaśnił, iż skoro zrezygnowano z planów budowy ekranów akustycznych wzdłuż DK [...] to nie sposób uznać, aby aktualne pozostawały warunki decyzji środowiskowej. Pismem z [...] stycznia 2021 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. wniosło o jej oddalenie oraz oświadczyło, iż nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dokonania przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnianie powinno być sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa - lub istotnie ograniczona - gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też, gdy nie wskazuje i nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżoną decyzję (postanowienie) organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego w rozpatrywanej sprawie stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, co uczyniono formułując powyższy zarzut skargi kasacyjnej. Uzasadnienie powyższego zarzutu zmierza do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał stosownych ustaleń faktycznych. Zauważyć należy, że sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia (decyzji) nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń stanu faktycznego. Rola ta należy do organu administracji, a sąd administracyjny obowiązany jest do oceny czy ustalenia te zostały dokonane w sposób prawidłowy. Nie można więc, jak czyni to skarga kasacyjna, zarzucić Sądowi I instancji, że nie dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie. Ponadto kwestie ewentualnych naruszeń proceduralnych związanych z wadliwością ustalenia przez organ stanu faktycznego, nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać należy, że zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zauważyć w związku z tym trzeba, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, to jest art. 72 ust. 4 u.i.o.ś. Podkreślić wypada, że sprawa administracyjna dotycząca przedłużenia mocy obowiązującej decyzji środowiskowej, o której mowa w art. 72 ust. 4 u.i.o.ś. charakteryzuje się szczególną specyfiką. Z jednej strony nie budzi wątpliwości, że ma ona charakter odrębny względem sprawy o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, z drugiej zaś nie podlega wątpliwości jej akcesoryjność względem postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Postępowanie w sprawie, o której stanowi art. 72 ust. 4 u.i.o.ś. ogranicza się do kwestii ściśle procesowej - przedłużenia ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, aczkolwiek rozstrzyganej w oparciu o przesłanki merytoryczne odnoszące się do oceny etapowości lub zmiany warunków realizacji przedsięwzięcia. Przesłanki te nie są jednak rozważane na nowo, albowiem, jak się trafnie wskazuje w piśmiennictwie, zmiana terminu, w jakim można wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia stanowiącego podstawę realizacji przedsięwzięcia nie jest zmianą wydanej decyzji środowiskowej. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, którego zwieńczeniem jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, służy ocenie, na wstępnym etapie, wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska. Intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było doprowadzenie do jednorazowego przeprowadzenia oceny oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia. Dlatego też w art. 72 ust. 5 u.i.o.ś. wprowadzono generalną regułę, zgodnie z którą w trakcie obowiązywania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ocena wpływu na środowisko dokonywana jest, co do zasady, tylko raz (K. Gruszecki. Komentarz do art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2013). Zdaniem organu nie było więc dokonywanie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, a jedynie ocena spełnienia warunków z art. 72 ust. 4 u.i.o.ś. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie przebiega etapowo. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ powinien dokonać ustaleń faktycznych czy planowane przedsięwzięcie rzeczywiście będzie realizowane etapowo. Podzielić należy w tym zakresie wywody dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w etapowość realizacji planowanej inwestycji wpisuje się między innymi rozbiórka dotychczasowego terminalu pasażerskiego i budowa nowego, przedłużenie pasa startowego oraz rozbudowa płyt postojowych samolotów. Ważnym elementem wskazującym na etapowość realizacji przedsięwzięcia jest fakt uzyskiwania przez inwestora odrębnych decyzji przed rozpoczęciem realizacji każdego z odrębnych zamierzeń budowlanych. Zarzut ten nie jest więc oparty na usprawiedliwionych podstawach. Wywody skarżącego kasacyjnie, że decyzja środowiskowych uwarunkowaniach nie odpowiada faktycznie realizowanemu przedsięwzięciu nie może zostać uwzględniona w tym postępowaniu. Decyzja ta stanowi bowiem załącznik między innymi do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 u.i.o.ś.). Stwierdzić więc należy, że sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z wymogami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach leży w kompetencji organu architektoniczno-budowlanego na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Zgodnie z treścią art. 72 ust. 4 u.i.o.ś. zadaniem GDOŚ była wyłącznie ocena przedsięwzięcia, które było opisane w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a następnie wskazane do realizacji w przedmiotowej decyzji. Organ ochrony środowiska nie był więc zobowiązany i uprawniony, jak wywodzi to skarga kasacyjna do badania kwestii zmiany architektury czy kubatury budynków, lecz warunków realizacji przedsięwzięcia zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta będzie zaś stanowiła jeden z dalszych elementów procesu inwestycyjnego, w którego toku organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są do zbadania zgodności jej treści z projektem budowlanym. Organ ochrony środowiska nie stwierdził także zmian w środowisku, które zdezaktualizowałyby warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W zaskarżonym postanowieniu podkreślono, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest w obszarze już przekształconym w wyniku działalności człowieka (teren funkcjonującego lotniska wojskowego). Nie nastąpiły też zmiany w zakresie przedmiotu ochrony obszarów Natura 200 "[...]" oraz "[...]", a charaktery obszaru w miejscu realizacji przedsięwzięcia nie uległy zmianie. Nie zmieniły się także przyrodnicze elementy środowiska objętego oddziaływaniem lotniska. Jak już wcześniej wspomniano celem przedmiotowego postępowania nie jest prowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko (art. 72 ust. 4 i 5 u.i.o.ś.), stąd też podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut kumulowania się oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia z przedsięwzięciem polegającym na przebudowie drogi krajowej DK[...] poprzez rezygnację z planów budowy ekranów akustycznych nie może zostać uwzględniony. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.