I SA/Wa 169/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. ze skargi A. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r., znak [...], potwierdził L. B., K. B., M. M., A. B. prawo do udziału w wysokości po [...] części rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. B., M. B. i H. A. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we [...], przy ul. [...], w woj. [...], w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Pismem otrzymanym w dniu [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2015r., znak [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i § 2 k.p.a., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r., znak [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r., znak [...]. Strony złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r., znak [...], gdyż organ I instancji wydając decyzję poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że strona posiadała miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP, dokonał błędnej subsumpcji normy zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Minister podniósł, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowym pojęcie "rażącego naruszenia prawa" traktowane jest ze znaczną ostrożnością i w sposób sugerujący zawężającą jego interpretację, przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zaś służyć powinien eliminowaniu z obrotu prawnego jedynie indywidualnych aktów administracji, których treści nie da się pogodzić z zasadą praworządności. Przedmiotem rażącego naruszenia prawa będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancje prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie, obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie, rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy. W doktrynie zwraca się uwagę, że"(...) w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określanych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień Strony w postępowaniu" (patrz. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 957 i nast.). W orzecznictwie wskazuje się także, że dodatkową przesłankę, którą należy uwzględnić przy rozstrzyganiu kwestii istnienia lub braku istnienia rażącego naruszenia prawa jest niemożność zaakceptowania kontrolowanej decyzji z punktu widzenia praworządności i skutków społeczno- gospodarczych jakie naruszenie to wywołuje. W decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda [...] na podstawie fragmentu domowej książki meldunkowej tom III, domu położonego w [...], przy ul. [...], lokal. [...], opatrzonego datą [...] października 1950 r., zgodnie z którym H. A., przybyła ze [...] w dniu [...] listopada 1945 r. stwierdził, że wyżej wymieniona miała miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP oraz opuściła je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...], Wojewoda [...] odmówił J. S., B. B., A. B.(1), A. B.(2), K. B.(1), M. M., K. B.(2) potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Panią H. A. udziału wynoszącego [...] części we współwłasności nieruchomości położonej poza obecnymi granicami RP we [...], róg ul. [...] i ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania A. B., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Z uzasadnienia decyzji Nr [...] organu I instancji oraz z decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. wynika, że na podstawie zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, nie można uznać, że H. A. w dniu 1 września 1939 r. miała miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP. Za niezasadne należy więc uznać zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia przez organ, że zamieszkiwanie H. A. na terenie [...] nie miało charakteru stałości. Oznacza to, że w zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo przyjął, iż wydając odmienne rozstrzygnięcia w tym samym stanie faktycznym organ wojewódzki rażąco naruszył art. 8 § 2 k.p.a. "Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym". Dodatkowo, uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. W decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda [...], poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że strona posiadała miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP, dokonał błędnej subsumpcji normy zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Powyższe zdaniem Ministra rażąco narusza art. 8, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. i w tym zakresie przywołana decyzja wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się natomiast do podnoszonych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdzeń o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części, która dotyczy udziału H. A., wyjaśnił, że w pkt 1 decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda [...] potwierdził, iż prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. B., M. B. i Panią H. A. udziału w prawie własności w wysokości po [...] części nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...], w woj. [...], przysługuje L. B. w [...] częściach w stosunku do całości nieruchomości, K. B. w [...] częściach w stosunku do całości nieruchomości, M. M. w [...] częściach w stosunku do całości nieruchomości i A. B. w [...] częściach w stosunku do całości nieruchomości. Biorąc pod uwagę znajdujące się aktach sprawy postanowienia spadkowe, Minister stwierdził, iż wskazane powyżej udziały obejmują części rekompensaty przysługujące ww. osobom łącznie po każdym ze współwłaścicieli nieruchomości. Nie ma więc możliwości uchylenia decyzji w części dotyczącej jedynie udziału H. A.. Taka możliwości istniałaby w sytuacji określenia udziałów w prawie do rekompensaty przysługującej uprawnionym osobom oddzielanie po każdym ze współwłaścicieli pozostawionej nieruchomości. Organ za bezzasadne uznał również zarzuty dotyczące wykorzystania w całości ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych w innej sprawie, gdy tymczasem organ administracji zobowiązany był do dokonania tych ustaleń samodzielnie w danej prowadzonej przez siebie sprawie, bowiem sprawa zakończona decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. i sprawa zakończona decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. dotyczyły tego samego współwłaściciela nieruchomości, tj. H. A.. Tym samym uprawnione w było oparcie się przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na ustaleniach faktycznych i prawnych dokonanych w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Bezpodstawne są także w ocenie Ministra twierdzenia, iż decyzja z dnia [...] października 2019 r. dotyczy H. A. - osoby nieznanej. Ww. decyzja dotyczy osoby współwłaściciela nieruchomości H. A., a występujące w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości co do pisowni nazwiska należy uznać za oczywistą omyłkę. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. B. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację i nadużycie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącej nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2015 r., a zmiana decyzji po czterech latach od jej wydania i po śmierci uczestnika postępowania budzi niewiarę w prawidłowe funkcjonowanie urzędów państwowych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2021 r. uczestnicy postępowania: A. B., K. B. i M. M. przyłączyli się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. W pierwszej kolejności podnieść należy, że istota postępowania nieważnościowego polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, a tym bardziej prowadzić postępowania dowodowego, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Jak wynika z powyższego organ rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Tylko zatem stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu ww. przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek. Ustawodawca przewidział w art. 156 § 1 k.p.a. następujące przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej: (1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; (2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; (3) decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; (4) decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; (5) decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; (6) w razie wykonania decyzja wywołałaby czyn zagrożony karą; (7) decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej upatruje w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu podkreślić jednak trzeba, że przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie mówiąc już o wykazaniu zwykłego naruszenia prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo zasadzie stabilności obrotu prawnego. Tylko zatem w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. 16 k.p.a. Pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II GSK 1056/10, Lex nr 1070197 oraz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Termin rażące naruszenie prawa co do zasady odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do tego nie ogranicza. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08 (Lex nr 475235), posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące. Zalicza się do takich przypadków nieprzestrzeganie zasad ogólnych kodeksu. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40 – tak: Jaśkowska Małgorzata, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex.2016 ). Nadto wskazać należy, że zarówno w doktrynie jaki i w orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd stanowiący, iż poszczególne tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie, mają one na celu bowiem usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. W piśmiennictwie wskazuje się, że najistotniejszą różnicą omawianych instytucji jest materialnoprawny charakter w przypadku stwierdzenia nieważności i proceduralna istota wznowienia postępowania. W przypadku stwierdzenia nieważności wada decyzji ma swoje źródło w prawie materialnym, tj. tkwi w samej decyzji. Natomiast w odniesieniu do wznowienia postępowania, wada dotyczy sposobu podejmowania tej decyzji, czyli "wadą jest dotknięte samo postępowanie", czyli "warunki powstania decyzji". Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3033/15, za rażące naruszenie postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. W niniejszej sprawie z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie dowodowe w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją zostało przeprowadzone, a organ I instancji dokonał oceny dowodów w ramach swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. Organ nadzoru w niniejszym postępowaniu nieważnościowym odwołuje się do postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r., w którym organy orzekające uznały, że H. A. w dniu 1 września 1939 r. nie miała miejsca zamieszkania we [...], powołując się m.in. na pozyskany w dniu [...] października 2017 r. dowód w postaci fragmentu książki meldunkowej domu położonego w [...], przy ul. [...] założonej w latach 50 – tych XX wieku, zgodnie z którym H. A. zamieszkiwała tamże od urodzenia w 1885 r. do chwili śmierci w dniu [...] lutego 1966 r. jako główny lokator. Rubryka "adnotacje o czasowej nieobecności w miejscu zamieszkania" nie zawiera natomiast żadnego wpisu. Wobec powyższego ponownie wskazać należy, że rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1472/09). W tym kontekście podnoszone przez organ nadzoru argumenty związane z błędnym ustaleniem przez Wojewodę stanu faktycznego polegającym na uznaniu, że strona posiadała miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP, co doprowadziło do dokonania błędnej subsumcji normy zwartej w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. uznać należało za nieuzasadnione i nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia a ich uwzględnienie w istocie doprowadziłoby do obejścia przepisów regulujących postępowanie odwoławcze oraz postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania. Reasumując, Sąd doszedł do wniosku, że decyzja z dnia [...] września 2015 r. nie zawiera uchybień, które należałoby zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji za zasadne Sąd uznał umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 tej ustawy.