II GSK 1326/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 956/20 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, skierowania na badania psychologiczne, zatrzymania prawa jazdy i cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 956/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, skierowania na badania psychologiczne, zatrzymania prawa jazdy i cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem. P. M. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle przepisanych norm. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji uchylającej decyzje Starosty Kamieńskiego, a także że w przedmiotowej sprawie za uchyleniem decyzji Starosty Kamieńskiego nie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, podczas gdy w interesie społecznym leży, aby czynności organów administracyjnych odpowiadały prawu i realizowały zasadę praworządności oraz pogłębiały zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, a słuszny interes strony wymaga ukształtowania praw i obowiązków strony bez obciążania jej negatywnymi konsekwencjami uchybień władzy publicznej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. polegające na pominięciu w ocenie materiału dowodowego faktu umorzenia przez Sąd Rejonowy w Ś. wobec P. M. postępowania o czyn z art. 92 § 1 k.w. o sygnaturze akt II W [...] i nieprzypisania skarżącemu punktów karnych za zarzucane wykroczenie drogowe. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Sposób sformułowania w rozpatrywanym przypadku skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Koniecznym jest także przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony, co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. polegające na pominięciu w ocenie materiału dowodowego faktu umorzenia przez Sąd Rejonowy w Ś. wobec P. M. postępowania o czyn z art. 92 § 1 k.w. o sygnaturze akt II W [...] i nieprzypisania skarżącemu punktów karnych za zarzucane wykroczenie drogowe. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii prawidłowości skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. Należy zauważyć, że zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., który to zawiera kilka jednostek redakcyjnych. Także w uzasadnieniu zarzutu brak jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z tych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego jest zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. W zasadzie uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu. Jednakże w skardze kasacyjnej wskazano również na naruszenie art. 7 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do rozpoznania sprawy - w tym oceniono powoływany w skardze kasacyjnej fakt umorzenia przez Sąd Rejonowy w Ś. wobec P. M. postępowania o czyn z art. 92 § 1 k.w. o sygnaturze akt II W [...] i nieprzypisania skarżącemu punktów karnych za zarzucane wykroczenie drogowe. Nie jest zatem zasadny zarzut, iż Sąd I instancji okoliczność tę pominął, gdyż jest wprost przeciwnie - WSA szczegółowo ją rozważył i wyjaśnił powody swojego rozstrzygnięcia. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Również i zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, iż w rozważanym przypadku nie zachodzi słuszny interes strony uzasadniający zmianę decyzji pierwotnej, nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny uznany za zasadny. Odnosząc się do tej kwestii w pierwszej kolejności podnieść należy, iż stosownie do normy art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, że tryb wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych lub do decyzji, przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s.898). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że objęte wnioskiem decyzje ostateczne nie były decyzjami wydanymi w ramach uznania administracyjnego, czy też decyzjami przy wydaniu których organ orzekający miał jakąkolwiek możliwość wyboru kształtowania treści rozstrzygnięcia. Prawidłowa jest konstatacja WSA, iż decyzje Starosty Kamieńskiego z dnia [...] marca 2017 r. dotyczące skierowania skarżącego na badania psychologiczne, na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i o zatrzymaniu prawa jazdy zostały wydane wobec przekroczenia w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] sierpnia 2015 r. 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Dodatkowo możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., I OSK 339/10, LEX nr 745219). Nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w "kolejnej instancji" (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt I GSK 792/11). Powoduje to, że na gruncie postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. powoływanie kolejnych i nowych argumentów mających wykazać ewentualne nieprawidłowości w zakresie ostatecznych decyzji, których dotyczy wniosek strony, nie może odnieść oczekiwanego przez nią skutku Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 155 k.p.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu i w rezultacie zasadnie wywiódł, że w realiach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na jego zastosowanie. W szczególności należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego w kwestii występowania w sprawie słusznego interesu strony, to jest że nie chodzi tu o uzyskanie rozstrzygnięcia organu zgodnego jedynie z wolą strony, ale że musi być to interes obiektywnie słuszny, a więc zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie wadliwie identyfikuje własny interes ze słusznym interesem strony. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że wobec wielokrotnych na przestrzeni lat poprzedzających wydanie decyzji z dnia [...] marca 2017 r. i z dnia [...] lipca 2018 r., naruszeń zasad ruchu drogowego uzasadnione było poddanie skarżącego sprawdzeniu pod kątem posiadania predyspozycji psychologicznych, jak i umiejętności do kierowania pojazdami w ruchu drogowym. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że ze względu na niezastosowanie się przez skarżącego do decyzji kierujących go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i na badanie psychologiczne, wątpliwości co do możliwości bezpiecznego uczestniczenia w ruchu drogowym jako kierującego pojazdami silnikowymi, wówczas jak i obecnie nie zostały pozytywnie zweryfikowane. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia 155 k.p.a., a w konsekwencji także i powiązanego z nim zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak już wyżej zaznaczono, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.