I GSK 540/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2094/19 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) nr (...) w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2094/19 oddalił skargę (...) na decyzję Ministra Finansów z dnia (...), nr (...) w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu (...) do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęły dwa wnioski (...)(dalej: "skarżąca", "strona" lub "spółka") o przyznanie w roku 2018 pomocy z budżetu państwa na konserwację urządzeń melioracji szczegółowej. Pismem z dnia (...) strona została powiadomiona o wysokości przyznanych środków z budżetu Wojewody Łódzkiego w kwocie 1.364,00 zł, a z rezerwy celowej budżetu państwa w kwocie 40.370,00 zł. W dniu (...) r. do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło zawiadomienie o planowanym na 10 grudnia 2018 r. odbiorze wykonanych robót końcowych przez stronę, związanych z przyznanymi dotacjami. W dniu (...) r. środki finansowe z dofinansowania w kwocie 1.364,00 oraz 40.370,00 zł zostały przekazane na konto strony. Kopia potwierdzona za zgodność z oryginałem dokumentu zapłaty z dnia(...) za fakturę nr (...) z (...)r., wpłynęła do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu (...) r. Pismem z dnia (...) r. poinformowano skarżącą o konieczności dokonania zwrotu całości przekazanych środków dofinansowania na rachunek Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego do dnia (...)r. W związku z tym, że do dnia (...)r. strona nie dokonała zwrotu środków, w dniu (...)r. wezwano ją do zwrotu niewykorzystanej dotacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, w związku z naruszeniem art. 109 ust. 4 oraz art. 168 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869) dalej: u.f.p. Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie administracyjne i decyzją z dnia (...)r. nr (...)określił skarżącej kwotę przypadającą do zwrotu budżetu państwa, jako część dotacji celowej udzielonej spółce, przeznaczonej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizacji zadań związanych z utrzymaniem wód i urządzeń wodnych, która nie została wykorzystana w terminie, tj. do dnia (...)r. w wysokości 41.734,00 zł wraz z należnymi odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych oraz ustalił termin naliczania odsetek od ww. kwoty. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z dnia (...)r., nr (...)Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W ocenie Ministra wskazaną kwotę dotacji należy uznać za niewykorzystaną przez spółkę do końca roku budżetowego 2018. W związku z tym, kwota dotacji w wysokości 41 734,00 zł powinna zostać zwrócona przez stronę do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Strona została też powiadomiona o wysokości przyznanych środków z budżetu Wojewody oraz o tym, że nie należy łączyć dotacji przyznanej z rezerwy celowej budżetu państwa dla spółek wodnych z dotacjami jednostek samorządu terytorialnego. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji uznał, że dotacje będące przedmiotem rozpoznawanej sprawy zostały udzielone z budżetu państwa, stąd należy do nich stosować art. 168 ust. 4 u.f.p. Przepis ten zawiera definicję pojęcia "wykorzystania dotacji" w odniesieniu do dotacji z budżetu państwa, stanowiąc wprost, że przez wykorzystanie dotacji rozumieć należy zapłatę za zadania, na które dotacja została udzielona. Tak jednoznaczne brzmienie przepisu wyklucza jakiekolwiek wyjątki od określonego w ten sposób przez samego ustawodawcę rozumienia terminu "wykorzystania dotacji", a tym samym odstępstwa od ustanowionej w ten sposób zasady wykorzystywania dofinansowania. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania powoływany przez skarżącą art. 251 ust. 4 u.f.p., ponieważ ten przepis dotyczy wyłącznie dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Sąd I instancji w kontrolowanym postępowaniu nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Od przedmiotowego wyroku spółka złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając: a) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 168 ust. 1 u.f.p. przez bezpodstawne przyjęcie na kanwie niniejszej sprawy, że dotacja nie została wykorzystana do 31 grudnia 2018 r., podczas gdy spółka (...) złożyła w dniu (...) r. wymagane dokumenty w postaci rozliczenia pomocy finansowej, protokołu odbioru robót oraz kserokopię faktury z dnia (...) r. i fizycznie wykorzystała przysługującą dotację w związku z realizacją inwestycji a jedynie termin płatności nastąpił w dniu (...) r., b) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 168 ust. 4 u.f.p przez niesłuszne jego zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i pominięcie, że wykorzystanie dotacji następuje przez realizację celów, na które została przeznaczona, c) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 254 ust. 4 u.p.f. przez niesłuszne uznanie, że na kanwie niniejszej sprawy odmiennie należy interpretować przepisy dotyczące dotacji pochodzących z budżetu państwa i odmiennie pochodzących z budżetu jednostki samorządu terytorialnego podczas gdy cel powyższych dotacji jest tożsamy, d) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 251 ust. 4 u.f.p. przez jego niezastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i pominięcie, że wykorzystanie dotacji następuje nie tylko przez zapłatę za zrealizowane zadanie ale także wykorzystanie dotacji następuje przez realizację celów, e) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 168 ust. 4 u.f.p. przez nieprawidłową jego wykładnię wyrażającą się w niesłusznym twierdzeniu przez Sąd meriti, że sformułowanie "wykorzystanie dotacji" należy wyłącznie rozumieć jako zapłatę za zadania, na które dotacja została udzielona co jest sprzeczne z wykładnią literalną powyższego przepisu, czego skutkiem był błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę skarżonego wyroku, przez bezpodstawne przyjęcie na kanwie niniejszej sprawy, że dotacja nie została wykorzystana do dnia 31 grudnia 2018 r. podczas gdy, spółka (...) złożyła w dniu (...) r. wymagane dokumenty w postaci rozliczenia pomocy finansowej, protokołu odbioru robót oraz kserokopię faktury z dnia (...) r. i fizycznie wykorzystała przysługującą dotację w związku z realizacją inwestycji, a jedynie termin płatności nastąpił w dniu (...) r., f) obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a przez: - brak prawno-relewantnej argumentacji Sądu meriti bez przedstawienia motywów w uzasadnieniu skarżonej decyzji dlaczego Sąd uznał, że wykorzystanie dotacji, o którym mowa w art. 168 ust. 4 u.f.p., należy rozumieć "zapłatę za wykonane zadania, na które została udzielona dotacja, a powyższy przepis nie jest wyjątkiem od ustanowionej zasady wykorzystywania dofinansowania, - brak prawno-relewantnej argumentacji Sądu meriti, dlaczego należy odmiennie interpretować treść przepis z art. 251 i art. 168 ust. 4 u.f.p., podczas gdy cel obu dotacji jest taki sam i stanowi formę wspierania beneficjentów. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt II. petitum skargi kasacyjnej), jego zasadność, bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesionego w skardze kasacyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12). Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć trzeba, że zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga dla swej skuteczności zarówno wskazania, w jaki sposób doszło do tego naruszenia, jak również jakie to naruszenie ma wpływ na wynik sprawy, jak bowiem wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko takie uchybienie przepisów postępowania może stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one, co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu niniejszej skargi kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Natomiast niezgoda strony, wnoszącej skargę kasacyjną, na ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z powyższym zarzut naruszenia omawianego przepisu nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej ustalenia faktyczne są niesporne. Jak stwierdziły organy, skarżąca miała obowiązek wykorzystania w terminie do dnia (...)r. kwoty środków przyznanej dotacji z budżetu państwa na sfinansowanie zobowiązań za zrealizowane zadania wynikające z faktury nr (...) z dnia (...) r., wystawionej przez wykonawcę(...). Jednakże kwota wynikająca z ww. faktury w wysokości 41.734,00 zł została przekazana na rachunek wykonawcy dopiero dnia (...)r. Sporna jest więc kwestia, czy w świetle treści art. 168 ust. 1 i ust. 4 u.f.p., wobec zapłaty za faktury (...) r., można przyjąć, że nie została wykorzystana w terminie i podlega zwrotowi wraz z odsetkami oraz czy wskazywany przez skarżąca art. 251 ust. 4 u.f.p. ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W ocenie składu orzekającego stanowisko Sądu I instancji zajęte w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe, a podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mają uzasadnionych podstaw. W związku z postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa materialnego przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 168 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, a przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. W sytuacji gdy - jak wynika to z pierwszego spośród przywołanych powyżej przepisów - przez wykorzystanie dotacji rozumieć należy zapłatę za zadania, na które dotacja została udzielona, co wobec brzmienia omawianego przepisu wyklucza jakiekolwiek wyjątki od tak określonego przez samego ustawodawcę rozumienia terminu "wykorzystania dotacji", a tym samym odstępstwa od ustanowionej w ten sposób zasady wykorzystywania dofinansowania, a dotacja celowa - a więc tak jak w rozpatrywanej sprawie - jest przeznaczona na określony cel i powinna być zrealizowana w wyznaczonym terminie, co w kontekście źródła pochodzenia środków dotacyjnych, jako tzw. "środków znaczonych" (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 159/13) oznacza, że granicę upoważnienia do wykorzystania (wydatkowania) środków pochodzących z dotacji stanowi termin oraz cel, na który została ona przyznana i na który tym samym może być wykorzystana - co znajduje swoje wyraźne potwierdzenie w woli ustawodawcy, stanowiącego o wykorzystaniu dotacji przez "zapłatę za zrealizowane zadania, na które została udzielona" - to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że nie każda zapłata ze środków przyznanej dotacji stanowi wykorzystanie dotacji, w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia. Zapłata ta musi bowiem korespondować z konkretnym celem, na które środki pochodzące z dotacji zostały udzielone, a więc innymi słowy musi być przeznaczona na finansowanie zadania wspieranego środkami publicznymi oraz być dokonana w terminie, w jakim zadanie, na które dotacja została przyznana, miało zostać zrealizowane. W przeciwnym wypadku, a mianowicie dokonania zapłaty niezgodnie z celem, na który dotacja została przyznana - a więc nie na realizację konkretnego zadania finansowanego ze środków dotacyjnych - albo (oraz) dokonania zapłaty po upływie terminu realizacji konkretnego zadania, będzie uzasadniało wniosek o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, bo nie na finansowanie realizowanego w określonym terminie zadania, na które została ona udzielona. Zauważyć należy, że w u.f.p. z 2009 r., mającej zastosowanie w sprawie niniejszej, odrębnie i inaczej niż to miało miejsce w u.f.p. z 2005 r., uregulowana jest kwestia wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu państwa (art. 168 ust. 4 i 5 u.f.p.) i wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu jednostek samorządu terytorialnego (art. 251 ust. 4 u.f.p.). Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 168 ust. 4 u.f.p., dotacja udzielona z budżetu państwa zostaje wykorzystana przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które była udzielona, zaś przekazanie dotacji na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Zgodnie natomiast z art. 251 ust. 4 u.f.p. dotacja z budżetu samorządu terytorialnego zostaje wykorzystana w szczególności przez zapłatę, co oznacza, że zapłata za zrealizowanie zadania jest jednym ze sposobów wykorzystania dotacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienna redakcja wymienionych przepisów nie może pozostawać bez wpływu na ich wykładnię. Skoro ustawodawca nadał im odmienną treść, to należy je wykładać zgodnie z ich brzmieniem i przyjąć, że zapłata za prace związane z realizacją zadania jest właściwą formą wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu państwa. Skoro wykorzystanie dotacji udzielonej z budżetu państwa i wykorzystanie dotacji udzielonej z budżetu jednostek samorządu terytorialnego regulowane jest odrębnie i inaczej w art. 168 ust. 4 u.f.p., nie zaś tak jak w art. 251 ust. 4 u.f.p., to rację przyznać trzeba Sądowi I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 251 ust. 4 u.f.p., ponieważ ten przepis dotyczy wyłącznie dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca, powołując się na wskazane w skardze kasacyjnej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydane w oparciu o art. 144 ust. 4 u.f.p. z 2005 r., którego brzmienie było identyczne jak art. 251 ust. 4 u.f.p. z 2009 r., nie uwzględniła faktu, że przepisy u.f.p. z 2009 r., mającej zastosowanie w sprawie niniejszej, odrębnie i inaczej uregulowały kwestię wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu państwa, co ma zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe, ze względu na bezzasadność powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.