II OSK 1707/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 537/20 w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 13 lipca 2020 r. nr IF-VII.7840.7.19.2020.MAK w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz W. O. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., II SA/Lu 537/20, oddalił skargę W. O. na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 13 lipca 2020 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania W. O., na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186; dalej p.b.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia 20 kwietnia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji Starosty Biłgorajskiego z 26 maja 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. K., działającej przez pełnomocnika W. K., pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi, budową placów utwardzonych, rozbiórką budynku rekreacyjnego i ogrodzenia, z lokalizacją na działce nr [...] ark. [...] położonej w B. przy ul. [...], (sprostowanej postanowieniem z dnia 20 grudnia 2019 r.), z naruszeniem prawa i odstąpienia od jej uchylenia z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. O. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wniesioną skargę. Sąd stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 151 k.p.a., ale nie może zostać uchylona, gdyż takie rozstrzygnięcie byłoby niekorzystne dla skarżącego. Została ona wydana w zasadnie wznowionym postępowaniu – skarżący posiadał przymiot strony w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzję z dnia 26 maja 2017 r. Skarżący jest właścicielem działki sąsiadującej z działką objętą inwestycją, wykonanie przez niego prawa własności jego działki mogło podlegać ograniczeniu na skutek spornej inwestycji na działce sąsiedniej, co wymagało zapewnienia skarżącemu udziału w tym postępowaniu i możliwości ochrony jego interesów. Z akt wynika, że nie został on zawiadomiony o toczącym się postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji na realizację spornej inwestycji i nie brał w nim udziału, a zatem jego żądanie o wznowienie tego postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. było uzasadnione. Pomimo wątpliwości co do zachowania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o wznowienie, Sąd uznał, że brak wyczerpujących ustaleń organów w tym zakresie nie skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonych obecnie decyzji, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego, co jest niedopuszczalne. W myśl bowiem art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wobec istniejących rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy wywieszenie tablicy informującej o realizowanej budowie ma wpływ na termin złożenia wniosku o wznowienie, stwierdzonych uchybień organów obu instancji w zakresie tych ustaleń nie można uznać za rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. W konsekwencji tego stanowiska Sąd nie badał zarzutów skargi, ani tego, czy organy po wznowieniu postępowania przeprowadziły należycie czynności wyjaśniające i czy dokonana przez te organy ocena zatwierdzonego projektu budowlanego, zwłaszcza w kontekście zgłaszanych przez skarżącego uwag, jest prawidłowa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi będące efektem nieprawidłowego przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe uchylenie decyzji Wojewody, gdyż powyższe prowadziłoby do wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, w sytuacji, gdy Sąd dostrzegł naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a dotyczyły zachowania miesięcznego terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania (art. 148 § 2 k.p.a.), a zatem naruszenie przepisów procedury obligowało sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), a wydane rozstrzygniecie jako mające charakter procesowy i nie rozstrzygające kwestii zachowania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie naruszałoby zakazu reformationis in peius. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie, że wobec uznania, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie jest dla niego niekorzystne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na konieczność wyjaśnienia, czy skarżący zachował termin do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W ten bowiem sposób doszłoby do uchylenia niespełniającej jego oczekiwań zaskarżonej decyzji, przy czym jej uchylenie nie przesądzałoby jeszcze, że jego merytoryczne zarzuty nie zostaną rozpoznane, ponieważ nie można wykluczyć, że po wyjaśnieniu wątpliwości co do zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania mogłoby się okazać, że termin ten jednak został zachowany, a wówczas byłaby ponowna możliwość merytorycznej oceny decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach sprawy ocena Sądu I instancji, że uchylenie zaskarżonej decyzji naruszałoby art. 134 § 2 p.p.s.a. nie była trafna, w konsekwencji czego oddalenie skargi nie było właściwe. Zarzut naruszenia art. 134 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. ma zatem usprawiedliwione podstawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ w pierwszej kolejności rozważy, czy skarżący zachował termin do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W przypadku zaś ustalenia, że termin ten został dochowany, ponownie rozpozna merytorycznie sprawę.