IV SA/Po 629/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi J. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] po rozpoznaniu zażalenia J. Ż. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Powyższe postanowienia wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia [...].02.2021 r. J. Ż. w związku z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. złożyła ponowny wniosek (wcześniej w dniu [...] sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta P. wydał już postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z mpzp) o wydanie zaświadczenia o zgodności dobudowy obiektu o funkcji mieszkalnej do istniejącego budynku mieszkalnego w jego części wzniesionej po [...].01.1995 r., położonego w P. przy ul. [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P. – Z. K. Z., część [...] – otoczenie J. K." (uchwała o zatwierdzeniu mpzp nr [...] z dnia [...].02.2013 r., publikowana w dniu [...].04.2013 r. w Dzienniku Urzędowym Rocznik 2013 r., poz.[...] z dnia [...].04.2013 r.). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z ustaleniami mpzp oznaczona jest symbolem [...] – tereny zabudowy usługowej lub mieszkaniowej jednorodzinnej i 2 Kz-Z/WS – tereny zieleni i wód w klinie zieleni. Na wnioskowanym terenie planu miejscowego przedmiotowy budynek usytuowany w części ogrodowej działki położony jest na terenie oznaczonym symbolem 2Kz-Z/WS. Zgodnie z § 5 ust.5 ww. planu "w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy : 1) ustala się na terenie 1 Kz-Z/WS uwzględnienie w zagospodarowaniu, przebiegów: elektroenergetycznych linii napowietrznych wraz z ich obszarem oddziaływania; podziemnych sieci infrastruktury technicznej, w tym gazociągu wysokiego ciśnienia wraz ze strefą; 2) zakazuje się lokalizacji budynków. Na podstawie art.3 ust.6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – przez budowę rozumie się : wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, zatem zakres robót budowlanych określonych jako "dobudowa" stanowi rozbudowę istniejącego budynku. W związku z powyższym mpzp nie przewiduje na tym terenie rozbudowy budynku mieszkalnego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła J. Ż. reprezentowana przez pełnomocnika domagała się wydania przedmiotowego zaświadczenia. Postanowieniu zarzuciła naruszenie art. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych w zakresie postanowień planu na niekorzyść skarżącej, art.6 k.p.a. tj. naruszenie zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie treści prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1016/17, wybiórczą ocenę postanowień mpzp przejawiającą się w błędnej interpretacji postanowień mpzp polegającej na uznaniu, że przez lokalizację budynku należy rozumieć m.in. dobudowę, podczas gdy należałoby przez to rozumieć wyłącznie budowę nowych budynków, a nie dobudowę czy rozbudowę. Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 - dalej k.p.a.). W uzasadnieniu przywołano brzmienie art. 217 - 219 kpa. Dalej Kolegium m.in. przytoczyło zapisy mpzp oraz podniosło, że zaświadczenie stanowi poświadczenie określonego stanu prawnego, zaś prawomocny wyrok sądu nie jest źródłem prawa. W przewidzianym prawem terminie skargę do sądu administracyjnego wywiodła J. Ż. reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W skardze zarzucono tożsame naruszenia prawa co w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, a mianowicie: art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych w zakresie postanowień planu na niekorzyść skarżącej, art.6 k.p.a. tj. naruszenie zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie treści prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1016/17, wybiórczą ocenę postanowień mpzp przejawiającą się w błędnej interpretacji postanowień mpzp polegającej na uznaniu, że przez lokalizację budynku należy rozumieć m.in. dobudowę, podczas gdy należałoby przez to rozumieć wyłącznie budowę nowych budynków, a nie dobudowę czy rozbudowę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2021, poz. 159 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że nie narusza ono prawa. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: k.p.a.), art. 217 - 219 kpa. Pismem z dnia [...].02.2021 r. J. Ż. w związku z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez PINB dla Miasta P. złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności dobudowy do istniejącego budynku mieszkalnego, położonego w P. przy ul. [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji – dotyczące odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści – zostały wydane w trybie i na zasadach określonych w Dziale VII k.p.a. Podstawę prawną - utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem organu II instancji - rozstrzygnięcia Prezydenta stanowił art. 219 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie jeżeli: - urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; - osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadkach o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a. organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Zaświadczenie ma więc charakter czynności urzędowej materialno – technicznej i sprowadza się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, ale tylko takich, o których informacje znajdują się w dyspozycji organu. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej spraw, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych. Jak wynika z akt sprawy, PINB dla Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] nakazał J. Ż. i M. K. rozbiórkę części budynku użytkowanego na cele mieszkalne, położonego w części ogrodowej nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb K.), o którą budynek został rozbudowany po roku [...]. Działka nr [...], ark. [...] obręb K. przy ul. [...] w P. znajduje się terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru P.-Z. K. Z. w P., część [...] - Otoczenie J. K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2013r. Część ogrodowa działki, na której znajduje się przedmiotowa dobudowa usytuowana jest na terenie oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem 2Kz-Z/WS (przeznaczenie pod tereny zieleni i wód w klinie zieleni). Z § 5 ust. 5 pkt 2 tego planu wynika, że na terenie oznaczonym wskazanym symbolem zakazuje się lokalizacji budynków. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1331) przez budynek - należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Pod pojęciem budowy - należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 ust. 6 Pr. Bud.). Zgodzić się należy z organami, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "P.- Z. K. Z., część [...] - otoczenie J. K. nie przewiduje możliwości rozbudowy (dobudowy) obiektu w części ogrodowej. Zapisy Planu nie zawierają żadnych ustaleń dotyczących wskaźników i parametrów pozwalających na intensyfikację zabudowy. Z Uchwały nie wynika też możliwość rozbudowy istniejących już budynków. Powyższa niezgodność skutkowała odmową wydania zaświadczenia. Istotnie w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1016/17 Sąd uchylił decyzję WWINB i poprzedzającą ją decyzję PINB w przedmiocie rozbiórki niniejszego budynku, wskazując w uzasadnieniu, że w sprawie istotne jest również to, że obecnie działka nr [...] ark. [...] obręb K. przy ul. [...] w P. znajduje się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru P.-Z. K. Z. w P.., część [...] - Otoczenie J. K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady miasta P. z dnia [...] lutego 2013 r. Część ogrodowa działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt, usytuowana jest na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem 2Kz-Z/WS. Zgodnie z § 5 ust. 5 pkt 2 planu, na terenie oznaczonym tym symbolem "zakazuje się lokalizacji budynków". Plan stanowi, iż "zakazuje się lokalizacji budynków" - a zatem sytuowania nowych budynków. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie nie jest lokalizacja budynku, lecz wykonanie "dobudówki" do już istniejącego budynku. Brak jest w Planie wskazania, że zakazuje się dobudowy, przebudowy czy rozbudowy istniejących budynków. Dalej Sąd ten wskazał, że organ winien ustalić z jak największą starannością kiedy rozpoczęto i kiedy zakończono dobudowywanie części budynku do już istniejącego i dokonać analizy dopuszczalności przedmiotowej inwestycji z każdym z poszczególnych planów. Organ winien w szczególności ustalić nie tylko jakie było zasadnicze przeznaczenie przedmiotowego terenu w poszczególnych obowiązujących historycznie i aktualnie planach miejscowych, lecz także poczynić ustalenia co do tego czy plany te przewidywały przeznaczenie uzupełniające, a jeżeli tak to jakie i czy w ramach tegoż przeznaczenia uzupełniającego dopuszczalna była na działce inwestora dobudowa części budynku przeznaczona na cele mieszkalne. Ma rację skarżąca, że zgodnie z treścią przepisu art.170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jednak, jak słusznie zauważył organ II instancji prawomocne orzeczenie nie jest źródłem prawa. Zaświadczenie zaś stanowi poświadczenie określonego stanu prawnego, niczego nie rozstrzyga i nie ma charakteru prawotwórczego. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji. Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a). Oznacza to, że Sąd był uprawniony do oceny działań organu w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi, ale z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania.