II OSK 269/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 63/20 w sprawie ze skargi H. Z. i A. Z. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia międzysąsiedzkiego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz A. Z. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 63/20 oddalił skargę H. Z. i A. Z. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej ŚWINB) z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia międzysąsiedzkiego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowego ogrodzenia, stwierdzając, iż jego realizacja zwolniona jest z reglamentacji przepisami Prawa budowlanego (dalej p.b.). Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem ŚWINB z dnia [...] sierpnia 2019 r., wobec braku przeprowadzenia czynności kontrolnych, potwierdzających budowę ogrodzenia nie polegającego reglamentacji wymienionych przepisów. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2019 r. kontroli przedmiotowego ogrodzenia stwierdzono, że wykonane ono zostało z siatki i metalowych słupków, a jego wysokość wynosi 1,50m. Do protokołu z czynności dołączono dokumentację zdjęciową. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. PINB na podstawie art. 123 i art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wskazując w uzasadnieniu, że realizacja ogrodzeń o wysokości poniżej 2,20m zwolniona jest z reglamentacji przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli H. Z. i A. Z. Zaskarżonym postanowieniem ŚWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. Z. i A. Z. wnieśli o nakazanie inwestorom rozbiórki nielegalnego ogrodzenia, które wpływa na stan melioracji i grozi wypadkiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd podał, że wszczęcie postępowania w każdej sprawie jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego oraz czy nie zachodzą inne uzasadnione przeszkody do wszczęcia takiego postępowania. W analizowanej sprawie organ I instancji zasadnie, w ocenie Sądu, uznał brak podstaw do wszczęcia wnioskowanego przez skarżących postępowania. Nie podlega sporowi fakt, że między posesjami skarżących a małżonków K. wybudowano ogrodzenie. Potwierdziły to oględziny przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2019 r., podczas których ustalano, że ogrodzenie to, składające się z metalowych słupków i rozciągniętej pomiędzy nimi siatki, ma wysokość 1,50m. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, a na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. W niniejszej sprawie sporne ogrodzenie posiada wysokość 1,50m, a zatem na jego budowę nie jest wymagane ani zgłoszenie, ani pozwolenie na budowę. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że jest to ogrodzenie nielegalne, gdyż budowa takiego ogrodzenia nie podlega reglamentacji przepisów Prawa budowalnego. Dodatkowo organ II instancji stwierdził, w oparciu o protokół z czynności kontrolnych organu I instancji, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 p.b., tzn. sporne ogrodzenie nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ani zagrożenia środowisku, a nadto nie zostało wykonane w sposób istotnie odbiegający od przepisów prawa. Stąd też, w ocenie Sądu, organ I instancji słusznie i zasadnie uznając brak podstaw do wszczęcia i prowadzenia wnioskowanego przez skarżących postępowania, na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia tego postępowania, a organ odwoławczy prawidłowo utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z: (1) art. 61a § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób niewyczerpujący i naruszający zasady gromadzenia oraz oceny dowodów, wskutek czego bezpodstawnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, (2) art. 77 § 4 k.p.a., poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy organ I instancji nie uwzględnił w sprawie faktów znanych mu z urzędu, a to okoliczności ujawnionych w postępowaniu prowadzonym przed tym organem w sprawie o sygn. akt [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W sprawie w istocie jest poza sporem, że realizacja przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Sporna natomiast jest kwestia, czy ogrodzenie to nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa mienia, bądź zagraża środowisku oraz czy nie zostało wykonane w sposób istotnie odbiegający od przepisów prawa. W opinii skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji wadliwie uznał zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji za zgodne z prawem, ponieważ – zdaniem skarżącego – organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego i nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy. Nie uwzględniły bowiem okoliczności podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie w innej sprawie toczącej się przed organami nadzoru budowlanego, że z uwagi na sposób wykonania przedmiotowego ogrodzenia dochodzi do osuwania się ziemi do rowu melioracyjnego i wypiętrzania płyt betonowych. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji podał w szczególności, że organ II instancji stwierdził, w oparciu o protokół z czynności kontrolnych organu I instancji, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 p.b., tzn. sporne ogrodzenie nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ani zagrożenia środowisku, a nadto nie zostało wykonane w sposób istotnie odbiegający od przepisów prawa. Stąd też, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, prawidłowo uznając brak podstaw do wszczęcia i prowadzenia wnioskowanego postępowania, słusznie i zasadnie organ I instancji na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia tego postępowania, a organ odwoławczy prawidłowo utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Niezależnie od tego, czy kwestia stwarzania przez ogrodzenie zagrożenia bezpieczeństwa mienia, bądź środowiska oraz sposobu wykonania tego ogrodzenia, została wystarczająco i prawidłowo wyjaśniona przez organy administracyjne, stwierdzić należy, że podjęte przez te organy postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Sąd I instancji tej wadliwości nie dostrzegł i jej nie wyeliminował. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (por. np. wyrok NSA z 16.03.2021r., I OSK 2493/20, LEX nr 3150579). Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje bowiem dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (wyrok NSA z 14.10.2020r., II OSK 1622/20, LEX nr 3096476). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydanie swojego postanowienia poprzedził przeprowadzeniem kontroli ogrodzenia, czyniąc tak z uwagi na treść postanowienia ŚWINB z dnia [...] sierpnia 2019 r. Już tylko z tego wynika, że w ocenie organów sytuacja nie była tak oczywista, by "na pierwszy rzut oka" można byłoby stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Podjęcie w tej sytuacji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowiło naruszenie tego unormowania. W realiach rozpoznawanej sprawy należało wszcząć postępowanie i dopiero po jego przeprowadzeniu, uwzględniając w szczególności zasady wynikające z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wydać stosowne rozstrzygnięcie. W szczególności należało ustalić i ocenić, czy podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności stanowią podstawę do prowadzenia odrębnego postępowania "w sprawie ogrodzenia międzysąsiedzkiego", czy może powinny być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego rowu melioracyjnego, czy też, że nie są uzasadnione. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mają zatem usprawiedliwione podstawy. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, że jej istota jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 203 pkt 1 i art. 200 oraz w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzekając o zwrocie kosztów sądowych uwzględniono, że skarżący kasacyjnie korzystał z prawa pomocy, w związku z czym poniósł jedynie koszt w wysokości 100 zł z tytułu wpisu od skargi. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich.