II OSK 1870/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy W. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 31/21 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Zarządu Dzielnicy W. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 31/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: I. Zarząd Dzielnicy W. [...] dopuścił się bezczynności w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy; II. bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał Zarząd Dzielnicy W. [...] do wydania aktu w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia; IV. wymierzył Zarządowi Dzielnicy W. [...] grzywnę w wysokości 1. 000 zł; V. zasądził od Zarządu Dzielnicy W. [...] na rzecz M. W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Zarząd Dzielnicy W. [...] pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. o ustalenie warunków zabudowy i nie ulega wątpliwości, że do dnia wydania wyroku nie zapadła merytoryczna decyzja organu załatwiająca wniosek strony. Zdaniem Sądu, kluczowe znaczenie w sprawie miała ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Wa 1110/19. Sąd ten wskazał wprost, że w sprawie nie zachodziła przeszkoda do merytorycznego rozpoznania wniosku strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd - odwołując się do art. 64 K.p.a. - podkreślił, że tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia określone wymogi dotyczące wniosku, organ może żądać ich spełnienia. Pismo z [...] listopada 2018 r. skierowane w toku postępowania do skarżącego nie było wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku, gdyż te uzupełniono, ale było wezwaniem do złożenia wyjaśnień, co wynika z treści i podanej podstawy prawnej (art. 50 § 1 k.p.a.). Organ w tym trybie wezwał w istocie do sprecyzowania żądania (w zakresie przedmiotu żądania oraz doprecyzowania dostępu do drogi publicznej, zagwarantowania wystarczającego uzbrojenia terenu). Wezwanie to powinno być dokonane pod rygorem odmowy uwzględnienia wniosku w przypadku niespełnienia żądania. Sąd wskazał, że wniosek był wystarczający zarówno do wszczęcia postępowania, jak i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd zaznaczył, że art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie określa wymogu dołączenia do wniosku dokumentacji potwierdzającej istniejącą lub projektowaną infrastrukturę, ale wyłącznie obowiązek opisania inwestycji ze wskazaniem zapotrzebowania na wodę, energię oraz potrzeby infrastruktury technicznej. Niezłożenie takiej dokumentacji nie stanowi zatem braków wniosku, ale podlega merytorycznej ocenie, czy zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W takiej sytuacji nawet niezłożenie żądanych dokumentów nie uprawniałoby organu do zaniechania merytorycznego rozpoznania wniosku. Niemniej skarżący takie dokumenty złożył. Sąd - w powołanym orzeczeniu zaznaczył - że organ nie jest uprawniony do unikania merytorycznej oceny wniosku dotyczącego niewątpliwie inwestycji wymagającej uzyskania decyzji o warunkach zabudowy tylko dlatego, że część żądania, w jego ocenie, nie wymaga uzyskania takiej decyzji. Nie było zatem żadnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie stanowisko to należało podzielić. Sąd stwierdził, że akta sprawy zostały zwrócone przez Sąd do organu w dniu 28 listopada 2019 r. Tym samym między 28 listopada, a 19 grudnia 2019 r., kiedy to skarżący skorygował wniosek, organ miał obowiązek wydać decyzję merytoryczną. Stwierdzając, że zaistniała bezczynność miała charakter rażący Sąd miał na uwadze, że postępowanie toczy się od [...] lutego 2018 r. - a nawet wyjąwszy oba okresy zawieszenia, czy okres przekazania akt do Sądu, jak i korekty wniosku - wielokrotnie przekracza terminy określone w art. 35 K.p.a. W judykaturze i piśmiennictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, jednak musi on posiadać dodatkowe cechy niż określane jako zwykłe naruszenie. Nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, ale musi być ono nie tylko "znaczne" ale i w sposób oczywisty pozbawione uzasadnienia (zob. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). Okoliczności tej sprawy pozwalają uznać, że doszło do takiego naruszenia prawa. Z podanych przyczyn Sąd wymierzył organowi grzywnę, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Celem grzywny jest bowiem oddziaływanie na organ mobilizujące, prewencyjne oraz represyjne. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinującym, który powinien być stosowany w nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Pomimo wielu działań podejmowanych przez organu można bowiem dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Zarząd Dzielnicy W. [...] podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 35 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 61 ust. 1 pkt 1 i 2 zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która miała charakter rażącej bezczynności, pomimo że organ nie był bezczynny i to w sposób kwalifikowany, to jest nie pozostawał w rażącej bezczynności; 2. art. 36 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ nie spełnił ustawowych obowiązków wynikających z tego przepisu, pomimo że organ na bieżąco informował skarżącego o przyczynach opóźnienia w załatwieniu sprawy wskazując skarżącemu wymagane prawem dokumenty i czynności niezbędne do rozpatrzenia jego wniosku, a także termin załatwienia sprawy; 3. art. 53 ust. 3 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ww. przepisy nie stanowiły podstawy prawnej do żądania przez organ od skarżącego uzupełnienia wniosku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy poprzez złożenie określonych dokumentów i wyjaśnień; 4. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 36 § 1 K.p.a., poprzez błędne ustalenie zaistnienia stanu bezczynności organu, które miało ponadto charakter rażącego naruszenia prawa, podczas, gdy organ nie naruszył ww. przepisów i nie był bezczynny w niniejszej sprawie, a tym bardziej w sposób rażący, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 5. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 36 K.p.a., przez niepełne, błędne i wybiórcze przedstawienie w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy, z pominięciem szeregu faktów, które w sposób jednoznaczny wskazywałyby, że organ nie był bezczynny w niniejszej sprawie, a w szczególności, że dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna częściowo zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Zarząd Dzielnicy W. [...] częściowo ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei z art. 35 § 3 K.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. oznacza, że organ administracji znajduje się w bezczynności. Obowiązek załatwienia sprawy dla organu administracji powstaje z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z chwilą doręczenia Zarządowi Dzielnicy W. [...] wniosku o ustalenie warunków zabudowy rozpoczął się dla tego organu bieg terminów do jego załatwienia. Niezasadnie jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uznał, że początkiem tego terminu był dzień złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to jest [...] luty 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę, że wniosek ten był kilkukrotnie modyfikowany. Ostatnia z tych modyfikacji miała miejsce [...] października 2020 r. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że modyfikacja ta była na tyle istotna, że w istocie mogłaby być potraktowana jako nowy wniosek. W stosunku do pierwotnego wniosku nastąpiła bowiem istotna zmiana charakterystycznych parametrów inwestycji. Wielkość tej inwestycji została znacznie zmniejszona. Postępując ściśle formalnie organ administracji mógłby umorzyć postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. i wszcząć nowe postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. aczkolwiek byłoby to przejawem nadmiernego formalizmu. Jednakże w przypadku, gdy strona w toku postępowania w sposób istotny zmienia treść swojego żądania, to sytuację taką, z punktu widzenia biegu terminów do załatwienia sprawy, należy traktować tak jakby organ administracji miał rozpatrzyć nowe żądanie strony. Okoliczność, że skarżący w istocie złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy w dniu [...] października 2020 r. nie zmienia jednak faktu, że Zarząd Dzielnicy W. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Do czasu wydania wyroku przez Sąd I instancji, to jest przez pięć i pół miesiąca Zarząd Dzielnicy nie wydał bowiem rozstrzygnięcia w sprawie. Od terminu tego nie może być odliczony okres zawieszenia postępowania w dniach 27 października 2020 r. do 27 listopada 2020 r. Wprawdzie na postanowienie o zawieszeniu postępowania przysługują odrębne środki zaskarżenia niemniej jednak rozpoznając skargę na bezczynność sąd administracyjny może badać zasadność zawieszenia postępowania, aby ocenić, czy czynność ta nie służyła bezpodstawnemu wydłużeniu postępowania. W niniejszej sprawie ww. zawieszenie postępowania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest wyrazem braku głębszej refleksji organu administracji nad zasadnością takiej czynności procesowej. Z akt sprawy wynika bowiem, że w piśmie z dnia 23 września 2020 r. skarżący wystąpił o zawieszenie postępowania motywując to tym, że zamierza uzupełnić swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Uzupełnienie wniosku nastąpiło w dniu [...] października 2020 r. Tymczasem Zarząd Dzielnicy dopiero w dniu 27 października 2020 r. uwzględnia wniosek inwestora i zawiesza postępowanie administracyjne. Zawieszenie to nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia skoro skarżący wnosił o zawieszenie postępowania aby mieć czas na modyfikację wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wniosek ten zmodyfikował zanim Zarząd Dzielnicy wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Po modyfikacji wniosku dokonanej w dniu [...] października 2020 r. Zarząd Dzielnicy miał możliwość niezwłocznego zlecenia opracowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analizę tę mogła wykonać ta sama osoba, która opracowała wcześniejszą analizę z dnia [...] września 2020 r. wykorzystując dotychczasowe dane pozyskane w związku z jej opracowywaniem. Tymczasem od [...] października 2020 r. do [...] listopada 2020 r. nie podjęto żadnej merytorycznej czynności. Nie podjęto też żadnej czynności aż do chwili wydania wyroku przez Sąd I instancji. Okoliczność, że akta sprawy zostały przekazane do Sądu nie może być usprawiedliwieniem niepodejmowania czynności przez organ administracji. Akta sprawy mogły zostać wypożyczone z Sądu jak również istniała możliwość wykonania kserokopii tych dokumentów, które były niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. Zarząd Dzielnicy W. W., wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, pozostawał w bezczynności do chwili wydania wyroku przez Sąd I instancji, to jest przez pięć i pół miesiąca. Sprawę dotyczącą ustalenia warunków zabudowy uznać należy za sprawę skomplikowaną, a zatem co do zasady organ administracji, zgodnie z treścią art. 35 § 3 K.p.a., powinien załatwić ją w ciągu dwóch miesięcy. Bezczynność w rozmiarze pięciu i pół miesiąca, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może być jednak uznana za bezczynność, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest to bowiem drastyczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ administracji. Stąd też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadny uznać należało pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w zakresie w jakim skarżący kasacyjnie zakwestionował pogląd Sądu I instancji, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut naruszenia art. 36 K.p.a. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Okoliczność, że organ administracji informuje stronę postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy nie oznacza, że organ ten przestaje być w bezczynności. Również zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przepisy te nie mogły być podstawą do żądania uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wymogi jakie powinien spełniać wniosek o ustalenie warunków zabudowy zawarte są w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ww. ustawy. Jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia wymogów zawartych w tym przepisie, to organ administracji ma prawo wzywać wnioskodawcę o jego uzupełnienie pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania w przypadku jego nieuzupełnienia. W art. 53 ust. 3 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone zostały obowiązki organu administracji, które organ zobowiązany jest wykonać przed wydaniem decyzji, to jest dokonać analizy: 1. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Jeśli wykonanie tych obowiązków uzależnione jest od uzyskania informacji, która jest w posiadaniu wnioskodawcy, to organ administracji może zwrócić się o przedstawienie tej informacji lub dowodu potwierdzającego określone fakty jednakże nie może to być wezwanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. tylko w trybie art. 52 K.p.a. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 36 § 1 K.p.a. w istocie jest powtórzeniem pierwszego z zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu powtórzyć należy, że jest on zasadny jedynie w tej części, w której skarżący kasacyjnie kwestionuje pogląd Sądu I instancji, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analogicznie ocenić należy również piąty z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, z wyjątkiem rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II, które zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny zmienione. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 wyroku. Podstawę do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości stanowił art. 207 § 2 P.p.s.a..