II SA/Gl 638/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i ustalenia opłaty 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2) zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] r. K.M. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w C. , Wydziału Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa, w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej [...] m2 użytku rolnego oznaczonego jako grunty orne [...] kl. [...] oraz [...] m2 użytku rolnego oznaczonego jako pastwiska trwałe [...] kl. [...] , stanowiącego część gruntów działki nr a położonej w L., gm. D., pod inwestycję związaną z budową wewnętrznej drogi dojazdowej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] zezwolił wnioskodawcy na wyłączenie z produkcji rolniczej wskazanych gruntów, ustalając jednocześnie jednorazową należność z tytułu wyłączenia w wysokości [...] zł. Jak wskazał Starosta kwotę pomniejsza się o wartość wyłączonego gruntu, tj. [...] m2 x [...] /m2 = [...] zł. Kwota do zapłaty wynosi zatem [...] zł. Organ I instancji ustalił nadto opłatę roczną z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu [...] kl. [...] oraz [...] kl. [...] , pod ww. inwestycję w wysokości 10 % jednorazowej należności wyrażonej w złotych, tj. [...] zł., którą należy uiszczać co roku, przez okres 10 lat do dnia [...] każdego roku. Jednocześnie organ nałożył na K.M. obowiązek, w przypadku zbycia gruntów, powiadomienia nabywców o prawach i obowiązkach wynikających z otrzymanej decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego i wskazał w jaki sposób dokonał powyższych obliczeń. Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 4 pkt 12 i pkt 13, art. 5, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, 3-4; 6-7, 13-14 oraz art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: 2004, Dz. U. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). K.M. wniósł odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i nie zgadzając się z nałożonymi na niego decyzją opłatami. Podniósł, iż planowana przez niego inwestycja obejmuje działki a oraz b, których jest wyłącznym właścicielem. Wewnętrzny dojazd częściowo zlokalizowany jest na działce b i a, a sam przedmiotowy budynek na końcowej części działki a. W decyzji Starosta zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej jedynie części działki b, ustanawiając jednocześnie należności jednorazową w kwocie [...] zł oraz opłatę roczną z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej w wysokości [...] zł. Zdaniem zaś K.M. zgodnie z obowiązującym prawem nie pobiera się należności i następnie opłat rocznych przy wyłączaniu na cele budownictwa mieszkaniowego gruntów o powierzchni nieprzekraczającej 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego lub 0,02 ha na każdy lokal mieszkalny w przypadku budynku wielorodzinnego. Zatem z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, jeśli inwestycja "zmieści się" w obrębie 500 m2 (art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) inwestor nie musi wnosić opłaty z tego tytułu. Odwołujący wskazał, że w uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy Wójt Gminy D. ustalając warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ustalił, iż należy zaprojektować wewnętrzną drogę dojazdową o szerokości nie mniejszej niż 6 metrów. Przebieg tej drogi pokazuje załącznik graficzny. Planowany dojazd nie jest wydzieloną osobną działką i stanowi integralną część inwestycji budowy domu jednorodzinnego. W świetle bowiem § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) Do dziatek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Budynek ze względu na swoje usytuowanie na działce musi posiadać skomunikowanie z drogą zewnętrzną za pośrednictwem przedmiotowego wewnętrznego dojazdu, który realizowany będzie w ramach jednego pozwolenia na budowę tj. budynek wraz dojazdem po działkach a i b. Nie ma możliwości użytkowania budynku bez dojazdu, dojazd jest czymś nieodłącznym od budynku, tak jak np. miejsca postojowe, dojścia i dojazdy do budynku, wjazd do garażu itp. Ponad to wyłączany obszar gruntu nie będzie stanowił drogi publicznej w rozumieniu przepisów prawa o drogach publicznych. W konsekwencji K.M. wniósł o uchylenie decyzji Starosty [...] , którą uważa za błędną. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że stan faktyczny i prawny sprawy został ustalony przez organ I instancji prawidłowo, a argumenty strony nie są zasadne. Zgodnie z art. 12. ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W niniejszej sprawie organ I instancji orzekł o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntów rolnych pochodzenia mineralnego o powierzchni [...] m2 stanowiących część gruntu działki nr b położonej we wsi L., gm. D. pod inwestycję związaną z budową wewnętrznej drogi dojazdowej. Wniosek strony dotyczył także gruntów rolnych na działce nr a kl. [...] i [...] lecz jak wynika z akt sprawy (postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r.) grunty orne kl. [...] i [...] pochodzenia mineralnego nie podlegają decyzyjnemu zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej. W ocenie Kolegium jednorazowa należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej jak i opłata roczna z tego samego tytułu zostały ustalone przez organ I instancji zasadnie i zgodnie z prawem. Z akt sprawy wynika, ze wyłączenie w przedmiotowej sprawie miało miejsce w związku z planowaną inwestycją związaną z budową wewnętrznej drogi dojazdowej do budynku znajdującego się na innej działce. Kolegium nie podzieliło stanowiska strony, że dojazd jest integralną częścią inwestycji budowy domu jednorodzinnego i brak możliwości użytkowania budynku bez dojazdu powoduje, że zachodzi przesłanka do ustawowego zwolnienia z opłaty w trybie art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten, wskazujący, iż obowiązek uiszczenia należności i opłat nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego (do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego i do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego), nie może być interpretowany rozszerzająco, stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do art. 12 tej ustawy. Oznacza to, iż obowiązek uiszczenia należności pieniężnych dotyczy wyłącznie gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe (budynki jedno i wielorodzinne). Stąd też w ocenie Kolegium wyłączenie [...] m2 gruntu z produkcji rolniczej na cel polegający na zapewnieniu dojazdu do budynku mieszkalnego (w istocie obsługa komunikacyjna osiedla domków jednorodzinnych, co wynika z załącznika graficznego nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy) nie podlega ustawowemu zwolnieniu z opłaty. Zwolnieniu temu zdaniem Kolegium podlega jedynie grunt położony bezpośrednio pod budynkiem. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w linii orzeczniczej. Ewentualne objęcie zwolnieniem z obowiązku uiszczenia należności i opłat także gruntów pod drogi dojazdowe na projektowanym osiedlu wymagałoby specjalnej regulacji ustawowej. Na poparcie swych tez Kolegium przytoczyło stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Pismem z dnia [...] r. K.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję SKO w B. W uzasadnieniu ponowił argumenty podniesione uprzednio w odwołaniu, a nadto wskazał, że w stosunku do przedmiotowej inwestycji uzyskał już pozwolenie na budowę, które obejmuje: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (według typowego projektu nr 8) wraz z dojazdem na działkach a i b. Nie można zrealizować budynku bez dojazdu, a sam przedmiotowy dojazd jest, a w zasadzie musi być, integralną częścią inwestycji, co jest objęte załączonym prawomocnym pozwoleniem na budowę. Ponadto sugestia, że jest to dojazd do osiedla domów jednorodzinnych jest błędna, gdyż załączone pozwolenie na budowę oraz decyzja o warunkach zabudowy nie mówią o pozwoleniu na budowę osiedla domów jednorodzinnych, ale tylko o pojedynczym budynku mieszkalnych jednorodzinnym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium zaakcentowało, iż nie podziela stanowiska strony, że skoro dojazd jest integralną częścią inwestycji budowy domu jednorodzinnego i brak możliwości użytkowania budynku bez dojazdu to tym samym zachodzi przesłanka do ustawowego zwolnienia z opłaty w trybie art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazało, że dokumenty uzyskane od organu I instancji (postanowienie uzgadniające) świadczą o zamiarze budowy osiedla, a nie jednego domu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosownie do art. 12a przywołanej już wyżej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązek uiszczenia należności i opłat nie dotyczy sytuacji, w której wyłączony z produkcji rolniczej lub leśnej grunt, nie przekraczający wskazanej w przepisie powierzchni, przeznaczony jest na "cele budownictwa mieszkaniowego". Zwrot "cele budownictwa mieszkaniowego" nie został w ustawie zdefiniowany, a jego interpretacja może budzić wątpliwości. Tej właśnie kwestii dotyczy kontrowersja pomiędzy skarżącym a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. O ile bowiem zdaniem skarżącego zwrot ten nie oznacza li tylko gruntu znajdującego się bezpośrednio pod budynkiem i w konsekwencji także droga wewnętrzna prowadząca do budynku może zostać zakwalifikowana jako grunt przeznaczony na cele budownictwa mieszkaniowego, o tyle w opinii Kolegium zwolnieniu od obowiązku uiszczania należności i opłat podlega jedynie grunt położony bezpośrednio pod budynkiem. Zdaniem składu orzekającego podzielić należy w tej mierze pogląd skarżącego, że zawarte w art. 12a wyłączenie od obowiązku uiszczania należności i opłat o ile grunt przeznaczony ma być na cele mieszkaniowe pojmować należy szerzej niż tylko jako grunt pod budynkiem mieszkalnym. Gdyby bowiem istotnie taka była intencja ustawodawcy to nic nie stało na przeszkodzie by wskazał wprost, iż zwolnienie dotyczy wyłącznie terenu przeznaczonego pod budynek mieszkalny. Nie uczynił tego jednak i do budynku odniósł się jedynie wskazując w jaki sposób wyliczyć należy powierzchnię terenu, którego wyłączenie nie powoduje konieczności uiszczenia należności i opłat. W konsekwencji formułując zwrot "cele budownictwa mieszkaniowego" a nie "grunt pod budowę budynku" zastosował pojęcie pod względem treści bardziej pojemne, co rodzić musi określone konsekwencje. W opinii składu orzekającego grunty przeznaczone na "cele budownictwa mieszkaniowego", o których mowa w art. 12a ustawy, oznaczają tym samym nie tylko teren zgodny z obrysem budynku ale także teren szeroko pojętej, niezbędnej dla istnienia budynku, infrastruktury. Stosownie do takiego rozumienia przepisu nie można zatem wykluczyć możliwości uznania, iż do terenu, którego wyłączenie z produkcji rolniczej zwolnione jest z obowiązku uiszczenia należności i opłat zaliczyć można także drogę, której wybudowanie pomiędzy działką, na której stanie budynek, a drogą publiczną jest konieczne, zwłaszcza że inwestycja ta warunkuje dopuszczalność zabudowy działki. W przedmiotowej sprawie dodatkowym argumentem w tej mierze jest nadto fakt, iż wybudowanie drogi stanowi nałożony na stronę obowiązek wynikający z decyzji o warunkach zabudowy terenu, a nadto budowa budynku wraz z drogą stanowi przedmiot udzielonego mu pozwolenia na budowę. Istotnie natomiast, tu należy przyznać rację SKO w B. gdyby okazało się, że projektowana droga w istocie nie ma za zadanie zapewnić działce dostępu do drogi publicznej tylko stanowić ma część układu komunikacyjnego przyszłego osiedla (czemu skarżący przeczy wywodząc, iż jego zamiarem jest jedynie budowa jednego budynku z fragmentem drogi) i w istocie to właśnie stanowi główny cel projektowanej drogi, wówczas gruntu tego nie obejmowałoby przewidziane w art. 12a ustawy zwolnienie. Teza taka nie została jednak przez organy wykazana a jedynie zasugerowana, a bez jej udowodnienia nałożenie na K.M. należności i opłat naruszałoby art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ramach ponownego postępowania Kolegium uwzględniając niniejszą ocenę prawną w zakresie interpretacji art. 12a ustawy powtórnie zanalizuje okoliczności faktyczne sprawy i w zależności od poczynionych ustaleń wyda stosowne, należycie uzasadnione rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.