I OW 119/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 kwietnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania B.Z. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, reprezentowany przez r. pr. P.G., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej Minister) a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] (dalej Kolegium) przez [wskazanie] organu właściwego do rozpatrzenia odwołania B.Z. (dalej zainteresowana) od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej Marszałek) z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2015 r.) zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w latach 2005-2008 zainteresowana składała wnioski o przyznanie świadczeń rodzinnych, które pobierała na mocy odpowiednich decyzji Wójta Gminy [...] (dalej Wójt). Z uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Wójt uchylił decyzje przyznające świadczenia rodzinne w odniesieniu do okresów od 3 czerwca 2006 r. do 31 października 2009 r. W konsekwencji Marszałek, czterema ostatecznymi decyzjami administracyjnymi z [...]marca 2014 r. nr: [...], odmówił przyznania zainteresowanej poszczególnych świadczeń rodzinnych w okresach od 1 sierpnia 2006 r. do 31 października 2009 r. wskazując, że w okresach tych państwem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczeń rodzinnych było Królestwo Norwegii. Ostateczną decyzją z [...] września 2014 r. [nr [...]] Marszałek uznał świadczenia rodzinne pobrane w ww. okresach w kwocie 4790,00 zł za nienależnie pobrane. Po bezskutecznej próbie odzyskania większej części nienależnie pobranych świadczeń za pośrednictwem norweskiej instytucji właściwej, Marszałek decyzją z [...] grudnia 2015 r. zobowiązał zainteresowaną do spłaty nienależnie pobranych świadczeń za okresy od 1 sierpnia 2006 r. do 30 września 2009 r. w kwocie 4573,75 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła zainteresowana. Marszałek przekazał odwołanie Kolegium. Pismem z 29 stycznia 2020 r. Kolegium przekazało odwołanie - na podstawie art. 65 § 1 kpa - Ministrowi. Po przeanalizowaniu przepisów prawa dotyczących właściwości organu, Minister zakwestionował swoją właściwość do rozpatrzenia odwołania. Zgodnie z art. 127 § 2 kpa, odwołanie składa się do organu wyższego stopnia. Odwołanie zainteresowanej dotyczy decyzji Marszałka - organu samorządu województwa. Zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W piśmie przekazującym "wniosek" [winno być "odwołanie"] Kolegium powołało przepisy przejściowe, tj. art. 23 ust. 2 "zdanie 1" [w istocie ustęp 2 art. 23 ma tylko jedno zdanie] ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428, dalej ustawa zmieniająca) podnosząc, że przepis ten nie ma zastosowania w odniesieniu do spraw dotyczących nienależnie pobranych świadczeń. W ocenie Ministra skutkiem niezastosowania ww. przepisu winno być zastosowanie przepisów ogólnych, tj. art. 17 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organem wyższego stopnia dla marszałka województwa jest samorządowe kolegium odwoławcze. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach (postanowienie NSA z 14.12.2018 r. I OW 139/18). Inny przepis przejściowy - art. 23 ust. 1 zd. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że "postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed dniem 1 stycznia 2018 r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę". Na mocy powyższego przepisu wojewoda stawał się organem właściwym w postępowaniach administracyjnych dotyczących świadczeń rodzinnych w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, które nie zostały zakończone w dniu 31 grudnia 2017 r., na co wyraźnie wskazuje sformułowanie "postępowania (...) są kontynuowane przez wojewodę". Zgodnie z art. 104 kpa, zakończenie sprawy występuje w formie wydania decyzji administracyjnej, a tym samym wydanie decyzji przez właściwy organ kończy postępowanie w danej instancji (R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, art. 104 nb 25). W przedmiotowej sprawie wydanie przez Marszałka decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, stanowiło zakończenie postępowania administracyjnego I instancji. W sprawie nie może mieć zastosowania art. 23 ust. 1 ustawy zmieniającej, który dotyczy postępowań niezakończonych. Nawet gdyby przyjąć, że w sprawie mógłby mieć zastosowanie art. 23 ust. 1 ustawy zmieniającej, to i tak na mocy art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania byłoby Kolegium. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, "W sprawach z wniosków [podkreślenie wnioskodawcy] o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze". Stosownie do uzasadnienia ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1625, VIII kadencja, dostępny na stronach internetowych Sejmu RP), a tym samym zgodnie z teleologiczną wykładnią tych przepisów, ze względów organizacyjnych, na mocy przepisów przejściowych (m.in. art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej), do 31 grudnia 2018 r. organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów, prowadzących postępowanie w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, pozostają samorządowe kolegia odwoławcze. W toku prac parlamentarnych nie wprowadzono żadnych zmian do przepisów przejściowych, a tym samym można uznać, że treść uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej opisuje wyczerpująco cel wprowadzenia ww. przepisów przejściowych. Taka regulacja miała w zamiarze ustawodawcy stanowić lex specialis wobec art. 17 pkt 2 kpa. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach (postanowienia NSA z 14.12.2018 r. I OW 156/18; 19.12.2018 r. l OW 174/18). Wydanie decyzji orzekającej o zobowiązaniu do zapłaty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest konsekwencją decyzji w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, która z kolei jest konsekwencją wcześniejszej decyzji w sprawie ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek strony. Obowiązek spłaty nienależnie pobranych świadczeń, który kwestionuje "W.K," [winno być "B.Z."], jest konsekwencją złożenia w sposób nieprawidłowy wniosków o przyznanie przedmiotowych świadczeń, przy czym wnioski te były składane w latach 2005-2008, tj. przed 1 stycznia 2019 r. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, m. in. wyrok WSA w Opolu z 16.11.2017 r. II SA/Op 301/17. Minister wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które to w obecnym stanie prawnym jest organem wyższego stopnia wobec Marszałka Województwa [...] w przedmiotowej sprawie, jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji z [...] grudnia 2015 r. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o wskazanie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jako organ właściwy w sprawie. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 29 stycznia 2020 r. nr [...]. W piśmie tym, zalegającym w aktach niniejszej sprawy, wskazano że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, tylko w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Niniejsza sprawa nie dotyczy wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, lecz zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W związku z tym, na zasadzie ogólnej wyrażonej w art. 17 pkt 2 kpa, organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji I instancji w tej sprawie jest Minister Rodziny Pracy i Polityki Społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. Istotą niniejszej sprawy jest wskazanie, który organ jest właściwy do rozpatrzenia odwołania zainteresowanej od decyzji z [...] grudnia 2015 r., którą Marszałek na podstawie "art. 21" i "art. 30" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm., dalej uśr) zobowiązał zainteresowaną do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 kpa). Art. 17 kpa określa zaś organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do wymienionych w tym przepisie organów. Postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w I instancji zakończyło się wydaniem decyzji z [...] grudnia 2015 r. na podstawie art. "30" uśr. Żaden przepis uśr nie przewiduje organu wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa, a zatem nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 1 kpa, w świetle której takim organem jest samorządowe kolegium odwoławcze. Także w ustawie zmieniającej brak jest regulacji pozwalającej na określenie innego niż samorządowe kolegium odwoławcze organu wyższego stopnia. Takiej regulacji nie można upatrywać w art. 23 ust. 1 ustawy zmieniającej. Według tego przepisu, postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed 1 stycznia 2018 r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę, a dotychczas podjęte przez marszałka województwa czynności w ramach tych postępowań uznaje się za dokonane skutecznie. W przepisie tym jest mowa o "postępowaniach w sprawie świadczeń rodzinnych", a zatem również w sprawie o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Przedmiotowe postępowanie zakończono w I instancji decyzją z [...] grudnia 2015 r. - przed dniem 1 stycznia 2018 r. - a Marszałek nadał bieg odwołaniu złożonemu przez zainteresowaną, przesyłając Kolegium akta sprawy wraz z odwołaniem. Brak jest podstaw do upatrywania właściwości innego organu odwoławczego w art. 23a ust. 9 uśr. Stosownie do tego przepisu, wojewoda (począwszy od dnia 1 stycznia 2018 r. w miejsce marszałka województwa) ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Również i ten przepis nie określa organu wyższego stopnia do załatwiania spraw tego rodzaju (postanowienie NSA z 14.12.2018 r. I OW 139/18, powołane przez Ministra). Wobec tego, że żaden szczególny przepis ustawy nie określa organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Marszałka z [...] grudnia 2015 r., zastosowanie winien znaleźć art. 17 pkt 1 kpa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ppsa, orzekł jak w sentencji.