II SA/Lu 330/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. G. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 8-8a, art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy L. przez Kierownika Referatu Spraw Społecznych Urzędu Gminy w L. z dnia [...] stycznia 2020 r.,znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania A. G. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem M. G.. Z akt wynika, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. G. z 16 kwietnia 2019r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwukrotnie uchylało decyzje odmowne organu I instancji i przekazywało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w związku z koniecznością ustalenia tego, czy i w jakim wymiarze faktycznie skarżący sprawuje opiekę nad ojcem. Organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia podnosił, że sprawowana przez skarżącego opieka nad ojcem nie spełnia ustawowych przesłanek umożliwiających przyznanie świadczenia - nie jest to opieka stała, gdyż opiekę nad ojcem sprawuje również przebywająca w domu rodzinnym siostra wnioskodawcy. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2020r. organ I instancji ponownie odmówił skarżącemu przyznania świadczenia wyjaśniając, że wyczerpał wszelkie możliwości dowodowe w sprawie, a nowe okoliczności faktyczne, na które powołuje się strona (wyjazd siostry, która przybywała w domu rodzinnym), mogą zostać uwzględnione przy rozpatrywaniu wniosku o świadczenie na nowy okres zasiłkowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło kolejnego odwołania skarżącego od tego rozstrzygnięcia, a podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję tego organu. W pierwszej kolejności Kolegium przytoczyło treść art. 16a u.ś.r., który określa przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego i stwierdziło, że wszystkie wskazane w tym przepisie przesłanki były przedmiotem szczegółowej oceny organu I instancji. Po ponownym przeliczeniu dochodu rodziny, zasadnie ustalono, że w roku zasiłkowym 2018/2019 dochód na jednego członka rodziny wyniósł [...] zł, a zatem nie przekraczał ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia. Skarżący spełnia więc tę przesłankę przyznania świadczenia. Z ustaleń organu wynika natomiast, że wyłącznym powodem odmowy przyznania świadczenia jest fakt, że w okresie objętym wnioskiem w domu rodzinnym skarżącego na stałe przybywała jego siostra J. G., i to na niej – zdaniem organów - ciążył w zasadniczej mierze obowiązek opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Jak wynika z akt sprawy, J. G. jest siostrą zakonną, na stałe pracującą we W.. Z wywiadu środowiskowego sporządzonego przez pracowników socjalnych wynika, że wróciła do kraju ze względu na nagłe pogorszenie się stanu zdrowia ojca. Mieszkając w domu rodzinnym wykonywała czynności związane z opieką nad ojcem, a także z prowadzeniem domu. A. G. natomiast wspierał siostrę w tych obowiązkach, przyjeżdżając do rodziców ze swojego miejsca zamieszkania oddalonego o ok. 20 km codziennie lub kilka razy w tygodniu, w zależności od potrzeby, przebywając tam 3-4 godziny. W ocenie pracownika socjalnego, jego pomoc miała charakter jedynie doraźny. W tym stanie rzeczy organ I instancji nie mógł uwzględnić wniosku A. G.. Wprawdzie z treści załączonego do odwołania zaświadczenia Ośrodka Pomocy Społecznej w O. wynika, że w dniu [...] stycznia 2020 r. J. G. wyjechała z domu rodzinnego do zgromadzenia sióstr zakonnych w L., a następnie do [...], to jednak zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - ta istotna zmiana sytuacji faktycznej rodziny zostanie wzięta pod uwagę w przypadku złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia na kolejny okres zasiłkowy. Kolegium uznało, że obecnie organ I instancji przeprowadził wyczerpującą analizę sytuacji strony, a ponadto uzasadnił swoją decyzję, dlatego należało uznać, że jest ona zgodna z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. G. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 16 a u.ś.r. i art. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne ustalenie i przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanek do nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego, a opieka przez niego świadczona ma charakter jedynie doraźny, a nie stały. Skarżący podniósł, że organy błędnie uznały, że jedynie pomagał siostrze w opiece nad ojcem. Siostra J. G. jest bowiem siostrą zakonną i na stałe zamieszkuje w siedzibie zgromadzenia od 2010 r., znajdującym się poza terytorium Polski. W domu rodzinnym przebywała jedynie okazjonalnie, pomagając przy tym skarżącemu w sprawowaniu opieki nad chorym ojcem. Podczas pobytu w domu rodziców, sprawowała także swoje obowiązki związane ze stanem duchownym i kontynuowała studia poza miejscem zamieszkania rodziców; zdarzały się jej nieobecności trwające nawet około 2 tygodni. Jej pomoc w opiece nad chorym ojcem miała więc charakter okazjonalny i doraźny. Natomiast skarżący zamieszkuje w niewielkiej odległości od swoich rodziców i w zależności od potrzeb związanych ze stanem ojca – pomimo pobytu siostry w domu rodzinnym - przyjeżdżał do nich kilka razy w tygodniu, a nawet kila razy dziennie, jeżeli wymagała tego sytuacja. Bywało, że spędzał u rodziców także cały dzień, a nie tylko kilka godzin. To skarżący jeździł z ojcem do lekarza, kupował leki, robił zakupy do domu i spełniał wszystkie potrzeby związane z zaspokojeniem potrzeb dnia codziennego. Z powyższego wynika, że skarżący choć nie mieszka z ojcem, gdyż mieszka ze swoją rodziną, to jednak do ojca przyjeżdża codziennie i świadczy mu wówczas wszelką niezbędną pomoc w czynnościach dnia codziennego. Choć nie przebywa z ojcem 24h na dobę, to gdy zaistnieje taka potrzeba przyjeżdża do niego i opiekuje się nim. Skarżący podniósł przy tym, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "stałej opieki", jednak z jej istoty wynika, że powinna być to opieka ciągła i nieprzerwana, a taką świadczył i świadczy skarżący. Polega ona na bieżącym i powtarzającym się wspieraniu osoby niepełnosprawnej, zależy od potrzeb podopiecznego i przybiera w szczególności postać dostarczania żywności i przygotowywania posiłków, dbania o stan zdrowia i higienę osoby niepełnosprawnej, zapewnienie odzieży i odpowiedniej rehabilitacji, a także pomoc przy opłaceniu rachunków. Specjalny zasiłek opiekuńczy przyznaje się nie tylko w przypadku sprawowania opieki nad osobami obłożnie chorymi, w przypadku których występuje znaczny zakres czynności niezbędnych do podjęcia przez opiekuna. Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym może zaspokajać niektóre swoje potrzeby samodzielnie, co nie uchyla zasadniczej potrzeby pomocy w realizowaniu podstawowych potrzeb życiowych. Tym samym stała opieka to nie tylko ciągłe przebywanie z podopiecznym i wyręczanie go we wszystkich czynnościach, lecz także piecza nad taką osobą, stała gotowość udzielenia jej pomocy, gdy tylko wystąpi taka konieczność. Skarżący podniósł, że taką opiekę świadczył i świadczy na rzecz ojca. Organy naruszyły w tym zakresie powołane wyżej przepisy procesowe i art. 16 a u.ś.r. Skarżący podkreślił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie rozstrzygnięcia, co skutkowało naruszeniem zasad ogólnych postępowania wyrażonymi w art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa), art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), a także art. 11 k.p.a. (wyjaśnienie zasadności przesłanek). Prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jest działaniem zgodnym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Przedstawione powyżej okoliczności świadczą o tym, że organy naruszyły tę zasadę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do zbadania legalności, a więc zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a."). Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie może więc przyznać (bądź odmówić przyznania) świadczenia, bowiem kontroluje wyłącznie to, czy przy wydaniu decyzji organ nie naruszył przepisów postępowania, czy przepisów prawa materialnego. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w tym zakresie stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta została wydane z naruszeniem art.7, 77, 8, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w związku z wnioskiem organu i jednoczesnym brakiem sprzeciwu skarżącego, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był art. 16a u.ś.r., zgodnie z którym: 1. specjalny zasiłek opiekuńczego przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 oraz z 2018 r. poz. 950) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 2. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. 3. W przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Bezspornie ojciec skarżącego M. G. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającym stałej opieki. W niniejszej sprawie organy obu instancji skupiły się na ustalaniu, czy skarżący faktycznie sprawuje stałą opiekę nad ojcem. Ustalenia i stanowisko organów wyrażone w zaskarżonej decyzji, w tym zakresie, jest nieuzasadnione. Przede wszystkim zgodzić się należy z poglądem skarżącego, że opieka stała nie musi wiązać się ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną przez całą dobę. Z przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie wynika konieczność, aby osoba sprawująca opiekę, zamieszkiwała z osobą, nad którą opieka jest sprawowana (...). Przepis ten nie wymaga ani wspólnego zamieszkiwania, ani stałego przebywania z podopiecznym. Sprawowanie stałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności nie jest związane z żadnym zakresem etatowym (godzinowym). Jeżeli skarżący całkowicie oddaje się do dyspozycji osoby wymagającej opieki, pozostaje gotowy do jej świadczenia w każdym momencie i to niezależnie od miejsca zamieszkiwania, to niewątpliwie spełniony jest wymóg przyznania wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2020r., sygn. akt II SA/Po 881/19). Opieka stała lub długoterminowa, to nie tylko opieka rozumiana jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 919/19). W niniejszej sprawie zachodzą podstawy do przyjęcia, że skarżący taką właśnie opiekę sprawuje nad ojcem i sprawował również w okresie pobytu w domu rodzinnym jego siostry J. G.. W aktach znajduje się oświadczenie J. G. (k.93 akt admin.), która podkreślała, że nie jest w stanie podjąć stałej opieki nad rodzicami ze względu na charakter życia, jaki prowadzi. Na stałe pracuje we [...], a przebywała w domu rodzinnym korzystając z urlopu okolicznościowego, będąc jednocześnie zobowiązana do częstych wizyt w najbliższej wspólnocie zakonnej. Podkreśliła, że faktycznie opiekę nad rodzicami sprawuje jej brat. Akta sprawy potwierdzają bezspornie, że skarżący opiekuje się ojcem – przebywa w jego domu codziennie i ma z nim stały kontakt, pozostaje do jego dyspozycji i wykonuje wszystkie niezbędne czynności opiekuńcze i pielęgnacyjne. Stwierdzić należy, że opieka sprawowana przez pewien okres także przez jego siostrę, nie wykluczała stałego charakteru opieki sprawowanej przez skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że siostra skarżącego nie mieszka na stałe w domu rodzinnym i planowała powrót do [...] już na październik 2019r. (co wynika z wywiadu środowiskowego z dnia 7 lutego 2019r., k. 79 akt admin., i co było znane organowi). Jej opieka nigdy nie miała charakteru opieki stałej, pomimo tego, że przez pewien okres tę opiekę świadczyła. W okolicznościach sprawy, błędnie uznało Kolegium, że kwestia wyjazdu siostry skarżącego w styczniu 2020r. do [...], będzie brana pod uwagę przy ewentualnym rozpatrywaniu wniosku skarżącego na kolejny okres. Należy przy tym podkreślić, że fakt sprawowania opieki stałej, w powyższym znaczeniu, jednoznacznie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w poprzedniej decyzji z dnia [...] grudnia 2019r. (k.102) uchylającej decyzję odmowną organu I instancji. W uzasadnieniu tamtego rozstrzygnięcia Kolegium powołując się na stanowisko sądów administracyjnych dotyczących wykładni pojęcia "opieki stałej", obszernie przedstawiło, jak opiekę tę należy rozumieć i jednoznacznie stwierdziło, że "w ustalonym stanie faktycznym nie można przyjąć, że sprawowana przez wnioskodawcę opieka nad ojcem nie ma charakteru stałego, jedynie z tego powodu, że w opiekę tę zaangażowana jest również córka niepełnosprawnego, a sam wnioskodawca mieszka ze swoją żoną i dziećmi". Przypomnieć trzeba, że wyłącznym powodem uchylenia przez Kolegium decyzji odmownej organu I instancji była konieczność dokładnego ustalenia sytuacji dochodowej rodziny, co obecnie nie jest kwestionowane. Nieuzasadnione jest zatem wyrażenie następnie odmiennego stanowiska w zaskarżonej decyzji. Słusznie zarzuca zatem skarżący, że w tej sytuacji organy dopuściły się istotnego naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji także zasady zaufania do organów władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 k.p.a. i art. 16 a u.ś.r., co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą i skutkuje jej uchyleniem. W świetle powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ ustali, czy zachodzą pozostałe ustawowe przesłanki z art. 16a u.ś.r. uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, w szczególności, czy zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia/niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, którą to opiekę niewątpliwie sprawuje.