II SAB/Sz 75/21

SENTENCJA Sygn. [...] II SAB/Sz 75/21 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi O. P. S. z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. O. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zwrócił się do S.P. Z.O.Z. [...] w S. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej treść wyjaśnień z dnia [...] marca 2021 r. złożonych przez V. Sp. z o.o. w związku z wątpliwościami dotyczącymi realizacji przez ten podmiot umowy zawartej w wyniku przeprowadzenia postępowania o zamówienie publiczne nr [...] na dostawę zestawu do echoendoskopii oraz generatora RF z pompą chłodzącą do generatora, zgodnie z projektem pt.: "[...]", dot. Pakietu nr 1, ewentualnie wszelkiej innej korespondencji szpitala z kontrahentem (niezależnie od tego, od której strony pochodzi) dotyczącej realizacji umowy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. szpital poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w związku z tym nie może zostać udostępniona. Szpital wyjaśnił, że korespondencja, w tym mailowa, osoby wykonującej zadania publiczne nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli dotyczy w jakiejś części wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma waloru oficjalności, nawet jeżeli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej i mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszelkich racji przemawiających za różnymi możliwościami jej załatwienia. Dodatkowo szpital zwrócił uwagę na wykształcone w orzecznictwie pojęcie dokumentu wewnętrznego, który ma służyć realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądza o kierunkach działania organu, gdyż nie jest on wyrazem oficjalnego stanowiska organu. Końcowo szpital wskazał, że żądana treść wyjaśnień złożonych przez kontrahenta w związku z wątpliwościami dotyczącymi realizacji przez ten podmiot umowy zawartej w wyniku przeprowadzenia postępowania o zamówienie nr [...], nie stanowi informacji publicznej. Natomiast, odnosząc się do żądania udostępnienia wszelkiej innej korespondencji szpitala z kontrahentem dotyczącej realizacji umowy, szpital wskazał, że stanowi ona korespondencję wewnętrzną szpitala, pomocną przy realizacji umowy (korespondencja robocza). Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. wnioskodawca skierował do szpitala pismo zatytułowane "Ostateczne przedsądowe wezwanie do udostępnienia informacji publicznej". W treści pisma wnioskodawca odniósł się do argumentów przedstawionych w piśmie szpitala z dnia [...] kwietnia 2021 r.. W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2021 r. (wpływ do wnioskodawcy: [...] kwietnia 2021 r. ) na ww. pismo wnioskodawcy, szpital powtórzył, że wyjaśnienia kontrahenta w związku z wykonywaniem umowy zawartej w wyniku przeprowadzonego postępowania o zamówienie publiczne nr [...] jak i cała korespondencja pomiędzy stronami tej umowy nie stanowi informacji publicznej, gdyż treść tych dokumentów ma charakter roboczy. Wnioskodawca złożył do sądu skargę na bezczynność szpitala w załatwieniu jego wniosku. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176); dalej: "u.d.i.p.", w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek; 3) art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że inny podmiot wykonujący zadanie publiczne jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2021 r. w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku; 2) przeprowadzenie rozprawy; 3) przeprowadzenie dowodów uzupełniających na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postaci: - pisma szpitala z dnia [...] marca 2021 r. na okoliczność zażądania przez szpital wyjaśnień od kontrahenta przed realizacją zamówienia publicznego w związku z jego realizacją i zgłoszonymi zastrzeżeniami przez skarżącą; - wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2021 r., odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2021 r., ostatecznego przedsądowego wezwania do udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2021 r. oraz odpowiedzi na ostateczne przedsądowe wezwanie z dnia [...] kwietnia 2021 r.; - na okoliczności złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, treści odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożenia ostatecznego przedsądowego wezwania do udostępnienia informacji publicznej oraz treści odpowiedzi na ostateczne przedsądowe wezwanie do udostępnienia informacji publicznej; 4) stwierdzenie, że szpital dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; 5) zasądzenie od szpitala na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg dotychczasowych czynności oraz stwierdził, że żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż każdy dokument, który służy do realizacji zadań publicznych przez określone organy i został wytworzony na ich zlecenie, podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Według skarżącego, dzięki udostępnieniu treści żądanych informacji możliwe będzie ustalenie, czy szpital prawidłowo przeprowadził wybór wykonawcy, w szczególności czy w świetle złożonych wyjaśnień zachowane zostały wymogi stawiane przez prawo zamówień publicznych. A, z powodu nieudostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, szpital pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę szpital ponownie stwierdził, że żądana korespondencja nie stanowi informacji publicznej, gdyż ma charakter roboczy, bowiem poprzedza ona podjęcie przez organ decyzji, która dopiero podlegałaby upublicznieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Szpital wyjaśnił, że nieprawdziwa jest podana w skardze informacja, według której organ wstrzymał wykonanie umowy z kontrahentem, w następstwie zgłoszonych przez skarżącego wątpliwości i zastrzeżeń do przebiegu realizacji umowy. Wykonanie umowy przebiegało zgodnie z warunkami ustalonymi przez strony, a działania skarżącego nie miały żadnego wpływu na ten proces. Skarga nie przedstawia żadnych dowodów na potwierdzenie omawianej okoliczności. Nieuzasadnione, zdaniem szpitala, jest także twierdzenie, że wystąpienie do kontrahenta o wyjaśnienia należy interpretować jako przyznanie tym wyjaśnieniom przymiotu informacji publicznej. Nadto szpital zwrócił uwagę, że wniosek dotyczący udostępnienia wszelkiej innej korespondencji z kontrahentem (niezależnie od tego, od której strony pochodzi) nie został sformułowany dostatecznie precyzyjnie. Nie sposób bowiem precyzyjnie określić jakich danych dotyczy, ich charakteru i zakresu. Końcowo szpital stwierdził, że zarzut bezczynności uznać należy za nieuzasadniony. Wniosek z dnia [...] marca 2021 r. nie odnosi się do informacji publicznej, o czym powiadomiono skarżącego pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., a następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zauważył, co następuje: Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a." oraz na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia [...] września 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z ww. przyczyn wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie mógł zostać uwzględniony. Nie było także podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego zamieszczonego w pkt 3 skargi o przeprowadzenie dowodów uzupełniających, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż wnioskowane dokumenty zostały załączone do skargi skarżącego jak i przekazane przez organ w aktach sprawy. Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność szpitala w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2021 r. w kwestii udostępnienia informacji dotyczącej wykonania umowy zawartej w wyniku przeprowadzenia postępowania o zamówienie publiczne nr [...] na dostawę zestawu do echoendoskopii oraz generatora RF z pompą chłodzącą do generatora, zgodnie z projektem pt.: "[...]", dot. Pakietu nr 1, ewentualnie wszelkiej innej korespondencji szpitala z kontrahentem (niezależnie od tego, od której strony pochodzi) dotyczącej realizacji umowy. Skarżący zarzuca szpitalowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2021 r. oceniając, że żądane informacje stanowią informację publiczną, natomiast - według szpitala - wyjaśnienia jego kontrahenta w związku z wykonywaniem umowy zawartej w wyniku przeprowadzonego postępowania o zamówienie publiczne nr [...] jak i cała korespondencja pomiędzy stronami tej umowy nie stanowi informacji publicznej, gdyż treść tych dokumentów ma charakter roboczy, dlatego też skarżący otrzymał odmowne stanowisko, wyrażone w formie pism z dnia [...] i [...] kwietnia 2021 r. Wskazać należy, że - zgodnie z przepisem art. 1 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.); dalej: "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem, na gruncie przepisów art.1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Realizacja tego prawa spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 4 u.d.i.p., tj. na organach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Zatem, podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 u.d.i.p.), albo odmówić jej udostępnienia decyzją (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Nadto niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jej przepisy nie znajdują wówczas zastosowania (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 916/12; z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 872/15). Jeżeli zatem wnioskodawca żąda informacji publicznych, które nie mają charakteru informacji publicznych, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym u.d.i.p. lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. Natomiast, pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 u.d.i.p. terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia. Zgodnie natomiast z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Wskazać także należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, poza przypadkami wskazanymi w art. 16 u.d.i.p., nie mają zastosowania do czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej, które podejmowane są w formie czynności materialno-technicznej. Uwzględniając przywołaną regulację prawną, należy ocenić, że skierowany przez skarżącego do szpitala wniosek w zakresie ww. informacji nie dotyczy informacji o sprawach publicznych szpitala. Według sądu, kluczowe w sprawie jest przeanalizowanie charakteru korespondencji objętej żądaniem zamieszczonym we wniosku skarżącego. Chodzi o relację danych/informacji żądanych we wniosku do pojęcia tzw. dokumentów wewnętrznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że dokumenty wewnętrzne nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu oraz podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne". Dokumenty takie służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów. Nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu czy innego podmiotu, nie stanowią więc informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne, służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu czy innego podmiotu, nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest zaś konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie (por. wyroki NSA z dnia: 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 430/14). Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, w ramach wykonywania przez kontrahenta szpitala umowy zawartej po przeprowadzeniu procedury zamówień publicznych nr 7/2020 na dostawę zestawu do echoendoskopii oraz generatora RF z pompą chłodzącą do generatora nie przeprowadzono jakiejkolwiek kontroli, tak wewnętrznej jak i zewnętrznej. Wymieniona korespondencji dotyczyła, jak wskazał szpital, wyjaśnień okoliczności faktycznych związanych z wątpliwościami dotyczącymi realizacji przez kontrahenta ww. umowy. W tym zakresie wytworzone zostały wyłącznie dokumenty o charakterze wewnętrznym, takie jak wyjaśnienia stron umowy. Nie miały więc waloru oficjalności, gdyż zostały wytworzone tylko na potrzeby wewnętrzne i nie przedstawiały stanowiska szpitala na zewnątrz. Mając powyższe okoliczności na uwadze stwierdzić należy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zatem, szpitalowi nie można zarzucić bezczynności, skoro nie miał on obowiązku udostępnienia żądanych danych, o czym powiadomił wnioskodawcę dwukrotnie. Pierwsza odpowiedź została udzielona w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r., w związku ze złożonym wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r., natomiast druga w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. w odpowiedzi na pismo skierowane do szpitala w dniu [...] kwietnia 2021 r. Nadto należy zgodzić się ze szpitalem, że wniosek dotyczący udostępnienia wszelkiej innej korespondencji z kontrahentem (niezależnie od tego, od której strony pochodzi) nie został sformułowany dostatecznie precyzyjnie. Nie sposób bowiem precyzyjnie określić jakich danych dotyczył, ich charakteru i zakresu, zatem szpital nie miał możliwości zajęcia stanowiska w tej kwestii. Nie zasługują więc na uwzględnienie sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W tej sytuacji, sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił. Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.