II OSK 1363/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.S. oraz Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1296/19 w sprawie ze skargi J.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 1296/19) po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w pkt. I. wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do rozpatrzenia tego wniosku, w pkt. II. stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się przewlekłego prowadzenia przedmiotowego postępowania, w pkt. III. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś w pkt. IV. przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: J.S. wniosła do WSA w Warszawie skargę na przewlekłe powadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z [...] czerwca 2018 r. dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze zwrócono uwagę na to, że skarżąca kilkakrotnie wzywana była przez organ administracji do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, chociaż braki te zostały uprzednio uzupełnione. Skarżąca wskazywała, że w toku postępowania nie była informowana o ponownym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Od dnia złożenia wniosku ([...] czerwca 2018 r.) do dnia wydania decyzji ([...] marca 2019 r.) upłynęło blisko 10 miesięcy, chociaż - w ocenie skarżącej - nie istniały ku temu żadne powody. Skarżąca wyjaśniła, że dnia 27 września 2018 r. uzupełniła w siedzibie urzędu braki formalne złożonego wniosku, zaś dnia następnego, tj. 28 września 2018 r. wysłała do organu ostatni brakujący dokument, tj. oświadczenie podmiotu stwierdzającego wykonywanie pracy przez cudzoziemca (dokument ten został doręczony do urzędu dnia 1 października 2018 r.). Od tej daty do dnia [...] marca 2019 r. organ administracji nie wydał merytorycznej decyzji. Stan przewlekłości trwał więc przez 5 miesięcy. Poza tym skarżąca wskazała, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ spowodowało dla niej wiele negatywnych skutków finansowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że złożony przez skarżącą wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zawierał braki, które były sukcesywnie uzupełniane. Nadto, Wojewoda wystąpił do szeregu instytucji o przekazanie informacji, czy wjazd i wyjazd cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Po uzupełnieniu potrzebnych danych, Wojewoda Mazowiecki w dniu [...] marca 2019 r. wydał decyzję w sprawie z wniosku o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Zarazem zauważył, że – już po wydaniu tej decyzji - w dniu 5 kwietnia 2019 r. skarżąca złożyła ponaglenie, zaś w dniu 11 lipca 2019 r. skargę do WSA w Warszawie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu administracji, taka skarga podlega odrzuceniu, względnie oddaleniu z uwagi na brak podstaw do stwierdzania przewlekłości prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r. orzekł w sposób wskazany na wstępie uzasadnienia. W ocenie sądu I instancji Wojewoda Mazowiecki prowadził przewlekle przedmiotowe postępowanie. Akcentował WSA w Warszawie długotrwałość przerw występujących między poszczególnymi czynnościami podejmowanymi w sprawie. Zwrócił jednak uwagę, że wniosek skarżącej z [...] czerwca 2018 r. ostatecznie organ administracji rozpatrzył dopiero w dniu [...] marca 2019 r. Wówczas bowiem wydał decyzję w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. W ocenie sądu I instancji, z chronologii wydarzeń wynika, że w toku postępowania podejmowane były czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, uzupełnienia braków wniosku umożliwiających załatwienie go zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, jednakże czynności te nie były dostatecznie skumulowane. Nadto – akcentował sąd I instancji - strona nie była informowana o przyczynach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Mając na uwadze to, że Wojewoda zakończył sprawę z wniosku skarżącej, sąd I instancji uznał, że zobowiązanie tego organu administracji do załatwienia sprawy stało się bezprzedmiotowe, co nakazywało je umorzyć (pkt I wyroku). Nadto, sąd I instancji uznał, oceniając chronologię wydarzeń i czynności podejmowane w sprawie, że Wojewoda prowadził postępowanie przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W związku z powyższym WSA w Warszawie stwierdził w pkt. II sentencji wyroku, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zarazem przyjął, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł w pkt. III sentencji wyroku. Zaakcentował zarazem, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega poprawie, co powoduje przewlekłość, która nie jest do zaakceptowania. Powyższe przemawiało za przyznaniem stronie skarżącej, sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 par. 2 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił także motywy ustalenia wysokości przyznanej kwoty. Skargi kasacyjne od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie wnieśli: J.S. oraz Wojewoda Mazowiecki. Skarga kasacyjna organu administracji oparta została na podstawie naruszenia następujących przepisów postępowania: 1. art. 3 par. 2 pkt 8 w związku z art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a oraz par. 2 p.p.s.a. w związku z art. 35 k.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie doszło do przewlekłego i z rażącym naruszeniem prawa - prowadzania postępowania, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona z uwagi na wydanie decyzji kończącej postępowanie administracyjne; 2. art. 149 par. 2 w zw. z art. 154 par. 7 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. Wojewoda domagał się uchylenia wyroku sądu I instancji i oddalenia skargi względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Żądał także zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna J.S. dotyczyła wyłącznie pkt. IV wyroku i zawierała zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania: 1. art. 141 par. 4 w zw. z art. 149 par. 2 p.p.s.a. – poprzez brak odniesienia się sądu do indywidualnej krzywdy, którą doznała skarżąca wskutek przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ administracji; 2. art. 149 par. 2 p.p.s.a. poprzez brak przyznania sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 par. 6 p.p.s.a., mimo że organ rażąco naruszył szereg przepisów postępowania, i prowadził sprawę przewlekle, a skarżącej została wyrządzona znaczna krzywda; 3. art. 149 par. 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w przyznanej sumie pieniężnej indywidualnej krzywdy skarżącej, tj. rzeczywistych cierpień i ich rozmiaru. Skarżąca domagała się uchylenia wyroku w zaskarżonej części i przyznania sumy pieniężnej w wysokości nie niższej niż 2000 zł. Wg skarżącej suma ta powinna wynosić 22 925 zł. Żądała także przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z powyższego unormowania wynika, że NSA zobowiązany jest przed merytoryczną oceną zasadności skargi kasacyjnej, z urzędu, bez konieczności podnoszenia w tym zakresie zarzutów, dokonać kontroli skargi w aspekcie przesłanek jej odrzucenia z art. 58 par. 1 p.p.s.a., lub też podstaw do umorzenia postępowania sądowego z art. 161 par. 1 p.p.s.a. Kluczową kwestią w ocenianym przypadku jest przesądzenie dopuszczalności objęcia sądowoadministracyjną kontrolą sprawy dotyczącej przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie udzielenia J.S. zezwolenia na pobyt czasowy. Zajmując stanowisko względem powyższego zagadnienia należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż ustalony stan faktyczny tej sprawy wskazuje, że wymieniony wyżej organ administracji decyzją z dnia [...] marca 2019 r. zakończył postępowanie prowadzone we wskazanym wyżej przedmiocie wydając merytoryczną decyzję (nr [...]). Należy zarazem też dostrzec, że skargę do sądu administracyjnego na przewlekłość mającą wystąpić we wskazanym powyżej, zakończonym już postępowaniu administracyjnym, skarżąca wniosła w dniu 11 lipca 2019 r. Stwierdzić zatem trzeba, że skarga ta wniesiona została po prawie 4 miesiącach od wydania przez organ administracji decyzji kończącej postępowanie w prowadzonej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych występują rozbieżne poglądy odnośnie dopuszczalności skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego po merytorycznym zakończeniu tego postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 853/17 oraz z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3420/18). Oceniając niniejszą sprawę zwrócić jednak należy uwagę na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19. Zgodnie z tezą tej uchwały wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu już przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Choć wskazana uchwała dotyczy innej - niż występującej w niniejszej sprawie - formy pasywności organu administracji publicznej, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą także spraw na przewlekłość postępowań administracyjnych, inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność). Celem tym jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno bowiem skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona bądź nie jest załatwiana. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro więc w rozpatrywanej obecnie sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan przewlekłości postępowania, bowiem postępowanie to zostało uprzednio zakończone ostateczną decyzją, to – w kontekście wskazanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. – brak było podstaw do w merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi na stan sprawy, wniesiona skarga nie mogła zatem zmierzać do uchylenia zarzucanego stanu przewlekłości postępowania, a zatem, nie mogła realizować przedstawionego wyżej celu tej skargi (jej istoty) co uzasadniało jej odrzucenie. Mając powyższe na uwadze, w pkt 1 postanowienia NSA uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę J.S.. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był cytowany na wstępie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ostatnio wskazany przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż wskazane w pkt 1-5 tego przepisu, wniesienie skargi było niedopuszczalne. Podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 postanowienia był art. 206 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości wynikało z faktu, iż uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu, a nie z uwagi na zasadność podniesionych podstaw skargi kasacyjnej.