III SAB/Lu 8/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie WSA Anna Strzelec WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie przekazania odwołania postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 29 maja 2017 r. (nr [...]) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (zwany dalej "DIAS w L." lub "organem"), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 - dalej również "u.p.w.u.k.a.s."), złożył A. C. (dalej zwanej także "skarżącą"), propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w L.. W przedmiotowej propozycji określono warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w L. na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, na stanowisku starszego eksperta skarbowego oraz, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia następującego po dniu ich przyjęcia. Pismem z dnia 9 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu wskazanej propozycji, zastrzegając wykorzystanie przepisów prawa do pozostania w statusie funkcjonariusza Służby Celnej. Jednocześnie pismem z dnia 9 maja 2017 r. skarżąca złożyła do DIAS w L. odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, zawierającej jej zdaniem jednocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby, a pismem z dnia 10 lipca 2017 r. złożyła do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie propozycji służby. W odpowiedzi pismem z dnia 14 czerwca 2017 r., DIAS w L. poinformował skarżącego, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi i nie przewidują także formy decyzji dla przedmiotowej propozycji. Następnie w dniu 22 sierpnia 2017 r. A. C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność organu, wyrażającą się w braku czynności procesowych dotyczących wniesionego przez nią w dniu 9 maja 2017 r. odwołania. Skarżąca wskazała, że według Dyrektora złożona propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną i odmawia zarówno przekazania do organu wyższego stopnia – Szefa KAS, jak też odmawia rozpoznania tego odwołania jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, choć uznaje, że Szef KAS nie jest organem drugiej instancji właściwym do rozstrzygnięcia tego środka odwoławczego, zgodnie z art. 127 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz. U. z 2021 r. poz.735, dalej "k.p.a."). W związku z tym skarżąca wniosła o zobowiązanie Dyrektora do niezwłocznego podjęcia czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wskazanego odwołania. Na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe, w którym sprecyzował zarzuty skargi dodatkowo podnosząc, że bezczynność DIAS w L. polega także na uchyleniu się od realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także "KAS"), na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Podkreślił, że pomimo upływu ustawowego terminu, Dyrektor nie przedstawił jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, lecz jedynie propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej Izbie Administracji Skarbowej w L.. W związku z tym pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie Dyrektora przez Sąd do wydania decyzji administracyjnej, która winna być podjęta w przypadku najdalej idącej modyfikacji stosunku służbowego, jakim jest jego zakończenie, co miało miejsce w przypadku skarżącej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej bądź ewentualnie o oddalenie skargi, z uwagi na jej bezzasadność. Dyrektor przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o jakiejkolwiek bezczynności organu, albowiem organ nie był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej ani do rozpoznania jej odwołania z dnia 9 czerwca 2017 r., co wynika wprost z art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s. Dyrektor podkreślił, że jego zdaniem nie budzi żadnych wątpliwości, iż ustawodawca w art. 170 u.p.w.k.a.s. wskazał wyraźnie, że stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przyjęcie poglądu przedstawionego w skardze prowadziłoby do sprzeczności pomiędzy wymienionymi wyżej normami prawnymi i uznania, że ustawa zawiera przepisy wewnętrznie niespójne. Zdaniem organu, takie stanowisko godziłoby niewątpliwie w założenie racjonalności ustawodawcy. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2018 r. (sygn. akt III SAB/Lu 136/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę i zobowiązał DIAS w L. do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego oraz do rozpoznania odwołania A. C. w terminie 30 dni. DIAS w L. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r. (sygn. akt III OSK 53/21) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyżej opisany wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w sposób nieuprawniony doprowadził do rozpoznania w jednym postępowaniu dwóch skarg o różnych przedmiotach – bezczynność co do przekazania odwołania i bezczynność co do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby. Pismo z dnia 31 stycznia 2018 r. złożone na rozprawie dnia 1 lutego 2018 r. zawierające zarzut bezczynności organu w zakresie braku przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej należało potraktować jako nową skargę i podjąć odpowiednie czynności procesowe niezbędne do jej rozpoznania. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd zarządzeniem z dnia 27 maja 2021 r. wyłączył pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 31 stycznia 2018 r. ze sprawy niniejszej i potraktował je jako skargę na bezczynność organu co do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby A. C.. Sprawie tej nadał sygn. akt III SAB/Lu 9/21 i postanowieniem z dnia 23 czerwca 2021 r, Sąd umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie przez skarżącą skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle powyższego przepisu, bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania obowiązku w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. O bezczynności administracji publicznej można mówić gdy istnieje przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu polegająca na nieprzekazaniu do organu wyższej instancji odwołania od pisma, które w ocenie skarżącej jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby. Niezbędne zatem stało się rozważenie czy pismo organu zawierające propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w L. można zakwalifikować, jak twierdzi skarżąca, jako decyzję administracyjną z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 1/2019), z której wynika, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.p.w.u.k.a.s. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 u.p.w.u.k.a.s., to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422 z późn. zm.), dalej "ustawa o KAS"). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Podobnie nie można wywieść obowiązku wydania decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej, który przyjął propozycję zatrudnienia z art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Przepisy te bowiem nie znają przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, o której mowa, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia celnika ze służby posiada charakter zamknięty. Artykuł 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u.k.a.s. wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny, wiążący się z domniemaniem formy załatwienia sprawy indywidualnej jako decyzji administracyjnej. Powyżej przedstawiony pogląd prawny jest już utrwalony w orzecznictwie i Sąd w pełni go podziela. Stwierdzić zatem należy, że skoro propozycja zatrudnienia na podstawie stosunku pracy w służbie celno-skarbowej nie jest decyzją, postanowieniem ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to nie może być objęte kontrolą sądową w drodze skargi na bezczynność tego organu "odwołanie skarżącej od otrzymanej propozycji pracy zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", gdyż nie należy do sprawy podlegającej właściwości sądu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.k.a.s. propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Skoro tak, to nie może być podstawą skargi na bezczynność także przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 u.p.w.u.k.a.s.), jak stało się w rozpatrywanej sprawie, powoduje, że dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u.k.a.s. Wówczas istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego. W sytuacji zatem, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.p.w.u.k.a.s. propozycję pracy i funkcjonariusz tę propozycję przyjął, to wszelkie żądania byłego już funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1216/18, postanowienie NSA z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt III OSK 227/21). W konsekwencji uznać należało, że właściwość sądów administracyjnych co do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie odwołania od pisma stanowiącego propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, nie mieści się w katalogu skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Nie istnieje ponadto żaden przepis szczególny zawarty w ustawie o KAS, bądź w przepisach wprowadzających tę ustawę, który uprawniałby do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższego stopnia od pisma stanowiącego propozycję określającą warunki zatrudnienia. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił, jako wniesioną w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych.