II OSK 1780/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Zofia Flasińska del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. Z. i K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2722/11 w sprawie ze skargi G. Z. i K. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2722/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. Z. i K. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Starosta Warszawski Zachodni powołując się na przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zw. dalej specustawą w związku z art. 28 ust. 1 i 3, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora: Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 stycznia 2010 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej o długości 823,31 m polegającej na rozbudowie drogi powiatowej – ulicy [...] we wsiach J. i B., gm. O., powiat [...], w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów sąsiadujących z linią kolejową [...] i powiązania z projektowaną trasą ekspresową [...] (odcinek: węzeł "[...]"-węzeł "[...]") wraz z drogami dojazdowymi na terenie działek (wytłuszczonym drukiem oznaczając działki przeznaczone w całości pod inwestycję) nr ew. [...] obr. [...]; działki przeznaczone pod przebudowę infrastruktury technicznej znajdujące się poza projektowanym pasem drogowym: powstające w wyniku podziału działki nr ew. [...], obr. [...]; należące do PKP – teren zamknięty: nr ew. [...] obr. [...], działka nr ew. [...] obr. [...], należąca do pasa drogowego nr ew. [...] obr. [...]. Z opisu inwestycji wynika, że trasa poprowadzona po zachodniej stronie istniejącej ulicy Piastowskiej odchyla się w prawo łukiem o promieniu 110 m, z krzywymi przejściowymi o długościach 51 m, następnie w lewo łukiem o promieniu 100 m z krzywymi przejściowymi o długości 56 m. W odległości 91 m od punktu początkowego (0) zaprojektowano skrzyżowanie z projektowanymi drogami dojazdowymi, w odległości od 380 do 436 m – wiadukt nad linią kolejową PKP [...], w odległości 600 m trasa odchyla się w lewo łukiem o promieniu 150 m i krzywymi przejściowymi o długości 45 m i ostatecznym łukiem o promieniu 120 m i krzywymi przejściowymi długości 46 m łączy się z istniejącą ul. [...], w odległości 705 m zaprojektowano skrzyżowanie z drogami dojazdowymi, w odległości 823,31 m od punktu 0 projektowana trasa kończy się i włącza się do istniejącej ulicy [...] od strony północnej. Organ w decyzji zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji, zatwierdził projekt budowlany oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. i K. Z. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, że spełnione zostały wszystkie wymagane prawem warunki dla wydania decyzji przez organ I instancji. Organ wskazał, że to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań projektowych, a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Oznacza to, że Starosta nie może dokonać zmian w przedstawionym przez inwestora przebiegu i rozwiązaniach technicznych drogi. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że propozycje odwołujących się nie mogą wpłynąć na korektę szerokości projektowanej drogi dojazdowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. i K. Z., wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1325/10 oddalił skargę. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1753/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z naruszeniem przepisów art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy i art. 7, art. 77, art., 80 i art. 107 § 3 k.p.a., oddalił skargę, mimo niewyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd wskazał, że z załączonej do akt sprawy dokumentacji technicznej realizowanej inwestycji wynika, że sporna droga ma charakter publicznej drogi dojazdowej klasy D. Wymogi techniczne dla dróg publicznych przewidują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"). Sąd I instancji badając legalność winien ocenić, czy decyzja spełnia określone tam wymogi. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2722/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że informacje o warunkach technicznych, jakie spełnia droga dojazdowa 1a zawarte są w decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] marca 2010 r. W punkcie I decyzja zawiera charakterystykę projektowanej inwestycji. Wskazuje się tam główne parametry techniczne inwestycji, w tym m.in. parametry dotyczące ulicy [...] – szerokość jezdni 7 m, szerokość pasa ruchu 2x3,5 m oraz główne parametry dróg dojazdowych, które jak wynika z decyzji są drogami klasy "D" i "L", dla których projektowana prędkość wynosi 30 km/h, szerokość jezdni 3,5 m i 6 m , a szerokość pasa ruchu 3,5 i 3 m. Określając linie rozgraniczające w decyzji odniesiono się do dokumentacji technicznej i wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione zostały na mapie w skali 1:500 na planie zagospodarowania działki wchodzącej w skład dokumentacji projektowej. Na ww. mapie linie rozgraniczające zaznaczone są jako, przerywane linie koloru czarnego i opisane jako granice terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Szerokość tych linii, jak wynika z załączonej dokumentacji techniczno budowlanej wynosi od 22 m do ponad 70 m, w zależności od miejsca przebiegu inwestycji. Sąd podkreślił, że skarżący kwestionują szerokość drogi dojazdowej oznaczonej jako 1a i wskazują, że droga ta, jako droga klasy D w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 15 m. Strona odwołuje się do przepisów § 7 i 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które to przepisy określają szerokość drogi (lub ulicy) w liniach rozgraniczających. Zdaniem Sądu, zgodnie z § 3 pkt 3 wyżej cytowanego rozporządzenia przez linie rozgraniczające drogę – rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady – w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi. Pas drogowy, natomiast, to w świetle art. 4 ust. 1 rozporządzenia, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. (Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych). W ocenie Sądu linie rozgraniczające wyznaczają obszar, w którym usytuowany jest pas drogowy lub pasy drogowe, a w jego obszarze droga, czyli budowla, która wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z dokumentacji techniczno-budowlanej linie rozgraniczające są określone dla całej inwestycji i wydzielają łącznie obszar dla kilku pasów drogowych – drogi powiatowej – ulicy [...] we wsiach J. i B., gm. O., powiat [...] oraz dróg dojazdowych. Stąd jest oczywiste, że nie zostały wyznaczone odrębne linie rozgraniczające dla dróg dojazdowych do ulicy [...], w tym dla drogi 1a. Wobec powyższego zarzut skarżących, w którym kwestionują szerokość linii rozgraniczających dla drogi oznaczonej 1a (klasy D) i podnoszą, że linie dla drogi tej klasy winny mieć zgodnie z § 8 rozporządzenia minimum 15 m szerokości, w okolicznościach tej sprawy należało uznać za nietrafny. Przedmiotowa inwestycja obejmuje bowiem kilka dróg, co sprawia, że nie jest możliwe posłużenie się wielkością określoną w rozporządzeniu dla pojedynczej drogi klasy D. Linie rozgraniczające dla drogi dojazdowej 1a – klasy D nie zostały odrębnie wyznaczone. Realizując obowiązek ustalenia, czy prawidłowo zostały określone w projekcie inne parametry drogi dojazdowej oznaczonej jako 1a, należy przypomnieć, że Skarżący zarzucili, iż "droga dojazdowa do ich nieruchomości oznaczona jako 1a została zaprojektowana w szerokości zaledwie 3,5 m, co jest niezgodnie z obowiązującymi przepisami". W ocenie Sądu, ten zarzut Skarżących dotyczy w istocie szerokości jezdni, czyli, jak wynika z art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych – części drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów. Dla drogi klasy D przepisy przewidują poza terenem zabudowanym na drodze dwupasowej szerokość pasa 2,5 m – 2,75 m oraz na ulicy jednopasowej szerokość 3,5 m – 3,00 m. Na terenie zabudowanym wielkości te dla drogi jednopasowej pozostają identyczne, natomiast zmieniają się dla drogi dwupasowej i wynoszą odpowiednio 2,5 m – 2,25m. Z treści decyzji szerokość jezdni dla dróg dojazdowych w realizowanej inwestycji wynosi 3,5 m i 6 m, a zatem w każdym wypadku spełnia warunki techniczne wynikające z treści cytowanego wyżej rozporządzenia. Dlatego też zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy nie naruszając art. 7 i art. 77, 80 k.p.a. Doszło natomiast, zdaniem Sądu do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., albowiem zwłaszcza decyzja organu drugiej instancji nie zawiera należytego uzasadnienia prawnego, które w sposób wyczerpujący objaśniłoby stronie, nie tylko względy celowościowe projektowanej inwestycji, ale także podstawę prawną, która umożliwiła zaprojektowania jezdni drogi dojazdowej o konkretnych parametrach technicznych. Brak takiego szczegółowego uzasadnienia decyzji nie jest jednak wadą tego rodzaju, która nakazywałaby Sądowi uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r. wnieśli G. i K. Z. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 11 i ust. 1 specustawy w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i § 8 ust. 1 i 2 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez ich niezastosowanie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie i w związku z niedotrzymaniem unormowań przepisów art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 190 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80, art. 107 § 3 część ostatnia i art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawowy zarzut pkt 1 skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że w decyzji Nr [...] Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] marca 2010 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody Mazowieckiego, nie zostały wyznaczone odrębne linie rozgraniczające dla dróg dojazdowych do ul. [...] w tym dla drogi 1a, które zgodnie z § 8 rozporządzenia powinny mieć szerokość 15 m. Nie negując powyższej regulacji wynikającej z aktu wykonawczego do ustawy – Prawo budowlane, należy jednak przypomnieć, że przedmiotowa inwestycja została wybudowana na podstawie przepisów specustawy tzn. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tak więc zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy, należy w pierwszej kolejności ocenić w oparciu o przepisy powyższej ustawy (specustawy), która stanowi lex specialis w stosunku do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Omawiana specustawa wyłącza w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zastosowanie innych ustaw lub nakazuje ich odpowiednie stosowanie (art. 11c, art. 11f ust. 2, art. 11i, art.11j, art. 12 ust. 5, art. 21, art. 23). Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 1 i 2 specustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinna zawierać w szczególności: – wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, – określenie linii rozgraniczających teren (inwestycji), a nie linie rozgraniczające dróg dojazdowych w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia, jak domagają się tego skarżący w skardze kasacyjnej. W kwestionowanej decyzji określono również powiązania drogi (ul. [...]) z innymi drogami dojazdowymi (D) i lokalnymi (L) wyznaczając ich szerokości zgodnie z przepisami powoływanego rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. W skardze kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, nie wzięto pod uwagę, że w art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy mowa jest o liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej, a nie o "liniach rozgraniczających drogę" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r., które jest aktem wykonawczym do Prawa budowlanego, którego przepisy zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy, stosuje się odpowiednio w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie. W związku z powyższym, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest całkowicie nietrafny, zarzut naruszenia przepisów postępowania zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej jest również nieuzasadniony, gdyż wszystkie wątpliwości podniesione w wyroku NSA z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1753/11 zostały wyjaśnione w zaskarżonym wyroku wydanym w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod rozwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.