II GW 24/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta L. z dnia 1 lutego 2019 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta L. a Prezydentem W. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wyznaczyć Prezydenta W. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 22 marca 2019 r. Burmistrz Miasta Lubań w imieniu którego działał Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubaniu (dalej: Dyrektor) wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy, w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu wniosku Dyrektor wskazał, że w dniu 8 marca 2019 r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Łużyckie Centrum Medyczne 1 w Lubaniu Sp. z o.o. wysłał wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola m. st. Warszawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla P. M., która została przyjęta w trybie nagłym w dniu 7 marca 2019 r. do Oddziału Anestezjologii i Intensywnej Opieki Medycznej szpitala w Lubaniu. W wyniku weryfikacji ubezpieczenia P. M. w systemie eWUS otrzymano informację, że ww. jest nieubezpieczona. Ponadto uzyskano informacje, że P. M. była osobą bezdomną, a w dniu 9 marca 2019 r. pacjentka zmarła. Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola m. st. Warszawy pismem z dnia 12 marca 2019 r., zwrócił przedmiotowy wniosek. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Lubaniu wskazał, że podczas przyjęcia do szpitala ustalono, że P. M. była ostatnio zameldowana pod adresem [...] W. Wola ul. W. P. M. nie figuruje w systemie POMOST tutejszego Ośrodka tym samym nie korzystała ze świadczeń pomocy społecznej. Natomiast osoby bezdomne przebywające na terenie Miasta Lubań znane są pracownikom socjalnym tutejszego Ośrodka. W odpowiedzi na wniosek OPS Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, działając w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy wskazał, że w przypadku braku możliwości ustalenia właściwości miejscowej wg. art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 ze zm.), zasady i kryteria kwalifikowania spraw do rozstrzygania przez właściwe miejscowo organy reguluje art. 21 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - dalej k.p.a.). Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wychodząc naprzeciw realizacji zasady szybkości i prostoty postępowania, przyjął jako podstawę ustalania właściwości miejscowej miejsce zamieszkania lub miejsce pobytu strony postępowania. W razie braku miejsca zamieszkania w kraju właściwość tę ustala się według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. W ocenie OPS Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, działającego w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy należy stwierdzić, że organem właściwym w sprawie jest organ miejsca pobytu świadczeniobiorcy, które jest zarazem miejscem zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania - czyli miejscem złożenia wniosku. Zatem zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3, a także ust. 2 k.p.a. organem właściwym w sprawie wniosku P. M. jest Burmistrz Miasta Lubań, gdyż ze względu na status świadczeniobiorcy - jako osoby bezdomnej, nie można ustalić miejsca zamieszkania, dlatego organem właściwym miejscowo w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej zdrowotnych jest organ miejsca pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozpoznania wniosku wskazać należy, że w myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W przedmiotowej sprawie, mając na uwadze treść wniosku Burmistrz Miasta Lubań oraz odpowiedzi na tenże wniosek Prezydenta m.st. Warszawy, zaistniały spór jest sporem negatywnym dotyczącym potwierdzenia prawa P. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie sporu dotyczy zatem ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Podkreślenia wymaga, iż na tle tego przepisu ukształtował się pogląd w orzecznictwie, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, treść regulacji nie pozwala jednak uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając tą sprawę przychyla się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem, art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak jest w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Zatem według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a. jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Rozważając w pierwszej kolejności zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony. Wobec tego, uznać należy, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu (por. postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów, że ostatnim miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały, było miasto Warszawa. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent m.st. Warszawa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia