I SA/Bk 345/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi S. D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie stawki tej opłaty na terenie gminy K. oddala skargę UZASADNIENIE I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. W dniu 5 lutego 2021 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr XXIII/153/21 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty na terenie gminy Knyszyn (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2021 r. poz. 600). 2. W dniu [...] kwietnia 2021 r. do Urzędu Miejskiego w K. wpłynęło pismo S. D. (dalej również jako: Skarżący, Strona), w którym wniósł zastrzeżenia do zawiadomienia w przedmiocie zmiany stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do wysokości ustalonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 3. W dniu [...] maja 2021 r. organ wysłał Skarżącemu odpowiedź podkreślając, że uchwała została podjęta przez uprawniony do tego organ, w oparciu o obowiązujące i jednoznacznie brzmiące przepisy ustawy - co uzasadnia jej legalność, natomiast stawki opłat ustalone zostały w oparciu o ustawowe przesłanki oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. W piśmie zwrócono się o sprecyzowanie czy S. D. zaskarża zawiadomienie w przedmiocie zmiany stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty na terenie gminy K. 4. W dniu [...] czerwca 2021 r. S. D. zaskarżył ww. uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2021 r. W skardze do tut. Sądu Skarżący kwestionuje wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami ustaloną tą uchwałą. Stwierdził, że w jego przypadku nie jest ona zgodna z prawem. Podniósł, że w skali roku podwyżka jest wysoka, bo wynosi 78 zł, w tym podwyższa Gminy o 18 zł. Zarzucił też Burmistrzowi K. nieobsłużenie go we właściwy sposób w charakterze interesanta. Ponadto twierdzi, że nie przekazuje dużej ilości odpadów, a niektórych rodzajów odpadów nie wytwarza. Wniósł zatem o zbadanie zasadności podwyżki. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rada Miejska w K., reprezentowana przez Burmistrza K. wskazała, iż podwyżka wynika z wysokości kosztów ponoszonych przez Gminę K. za odbiór odpadów komunalnych oraz wzrostu wytwarzania odpadów komunalnych przez mieszkańców Gminy K. Podkreśliła, że w 2019 r. mieszkańcy gminy K. przekazali ok. 950 ton odpadów komunalnych, natomiast w 2020 r. ok. 1170 ton, zatem wzrost wyniósł ponad 23 %. W zakresie cen zagospodarowania odpadów komunalnych na 2021 r. Organ podał, iż ceny zagospodarowania wzrosły średnio o ponad 42 % co potwierdza cennik usług w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi firmy B. Sp. z o.o. Organ przedstawił szczegółową tabelę zawierającą porównanie wysokości opłat za styczeń 2020 r. oraz styczeń 2021 r., a także procentowy wzrost opłaty. W 2020 r. koszt odbioru odpadów z nieruchomości i transportu do zakładu zajmującego się zagospodarowaniem odpadów komunalnych wynosił 424,44 zł/tonę. W 2021 r. koszt tej usługi wyniesie 451,44 zł/tonę co powoduje 6 % wzrostu kosztów. Wzrost opłat spowodowany został m.in. płacy minimalnej, cen energii i paliwa itp. Do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała stawka w wysokości 22 zł za jednego mieszkańca przy czym zniżka za kompostowanie bioodpadów wynosiła 2 zł. Organ jednostki samorządu terytorialnego zaznaczył, że w związku ze wzrostem powyższych kosztów Rada Miejska w K. zmuszona była do ustalenia nowej stawki i zaskarżoną uchwałą przyjęła stawkę w wysokości 33 zł miesięcznie za jednego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość. Rada ustaliła zwolnienie z części opłaty za kompostowanie bioodpadów w kompostownikach przydomowych ustalając kwotę zwolnienia na 8 zł miesięcznie za jednego mieszkańca. W celu zachęcenia mieszkańców do kompostowania bioodpadów podwyższono kwotę zwolnienia, w stosunku do 2020 r. Organ zaznaczył, że powyższa uchwała została podjęta zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888) – dalej jako u.c.p.g. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów, należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. 3. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr XXIII/153/21 Rady Miejskiej w Knyszynie z dnia 5 lutego 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty na terenie gminy K. Spór sprowadza się do tego, czy Rada w sposób prawidłowy i zasadny podwyższyła opłatę za gospodarowanie odpadami. Skarżący podnosi, że skoro nie wytwarza on niektórych rodzajów odpadów lub wytwarza je w niewielkiej ilości, to podwyżka w stosunku do niego jest nielegalna. Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie narusza prawa oraz była uzasadniona kosztami funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. W ocenie Sądu rację w tym sporze należało przyznać organowi. 4. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności. 5. Na wstępie należy wskazać, że akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała, mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Treść regulacji zawartej w danym akcie prawa miejscowego musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm, dalej jako: ZTP), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego umieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, upoważnieniu ustawowym. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego oprócz przepisów Konstytucji RP reguluje również art. 40 ust. 1 u.s.g. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwala stanowi akt prawa miejscowego, której adresatami są wszystkie osoby zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie indywidualnie. Akt ten dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych oraz ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. 6. Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z brzmienia art. 6k ust. 2 u.c.p.g. wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących dana gminę, 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2 d, 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. W art. 6k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6k ust. 3 - w sposób nieselektywny. Zgodnie z art. 6r ust. 1 u.c.p.g., opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. W myśl art. 6r ust. 1aa u.c.p.g., środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Na podstawie art. 6r ust. 2 u.c.p.g., z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty; odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu, edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. 7. Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała z dnia 5 lutego 2021 r. nie narusza żadnego przepisu u.c.p.g., została wydana przez uprawniony organ, zgodnie z procedurą, w prawidłowy sposób realizując dyspozycje ustawy. Nie budzi zastrzeżeń Sądu stanowisko Rady Miejskiej, iż określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wzięto pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2d u.c.p.g. Podkreślić należy, iż stawka opłaty została ustalona w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, o których mowa w art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. Jak wskazał organ, 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem za mieszkańca obecnie odpowiada kwocie 36,18 zł. 8. Co istotne, podwyżka opłat nie była bezpodstawna, albowiem przed podjęciem uchwały organ dokonał szczegółowych obliczeń, które stały się dla Rady Miejskiej podstawą do zmiany obowiązujących stawek. Jak wskazała Rada Miejska w odpowiedzi na skargę, zestawienie wydatków na 2021 r. (zob. "Planowane wydatki gospodarki odpadami komunalnym na terenie Gminy K. w 2021 r.", k. 24) zostało opracowane na podstawie ilości wytworzonych odpadów w 2020 r. oraz na podstawie cen przedstawionych przez podmiot realizujący zagospodarowanie i transport odpadów z terenu gminy K. tj. firmę B. sp. z o.o. Kalkulacja przedstawiona radnym gminy K. wykazała, iż w celu zbilansowania kosztów z dochodami, stawka miesięczna za zagospodarowanie odpadów komunalnych winna wynosić 35 zł, zaś zniżka dla mieszkańca kompostującego bioodpady o jakiej w art. 6k ust. 4a (aby odniosła swój skutek) winna odpowiadać kwocie 7 zł. Jak wskazał organ, ogólny koszt zagospodarowania odpadów na 2021 r. (przy założeniu ilości odpadów z 2020 r.) odpowiada kwocie 1.154.656,46 zł. Rada Miejska w Knyszynie przyjęła jednak stawkę opłaty w kwocie 33 zł, zaś zniżkę w kwocie 8 zł, przyjmując jednocześnie obowiązek pokrycia kwoty 133.792,46 zł z budżetu gminy K. "Analiza Wydatków i dochodów systemu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy K. w 2021 r." (k. 25), uwzględniająca skutki stawek przyjętych zaskarżoną uchwałą, wykazuje, iż dochód gminy K. z tytułu opłat (przy 100% ściągalności opłaty) wyniesie 1.020.864 zł, podczas gdy wydatek odpowiadać będzie kwocie 1.154.656,46 zł. Co ważne, Rada Miejska odwołała się do kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2d u.p.c.g. W tabeli obrazującej wzrost kosztów poszczególnych składowych wspomnianego systemu wskazano koszty: odbioru i zagospodarowania odpadów, utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej systemu. W ocenie Sądu nie ma żadnych podstaw do kwestionowania ww. szczegółowych obliczeń i w konsekwencji dokonanej na ich podstawie podwyżki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym samym nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi jakoby nowe stawki nie zostały ustalone w sposób prawidłowy. 9. Wbrew zarzutom skargi na wysokość opłat nie ma znaczenia fakt, w jakiej ilości wytwarzane są poszczególne frakcje odpadów w gospodarstwie Skarżącego. Zgodnie z zaskarżoną uchwałą metodą funkcjonującą na terenie gminy K. jest iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty, a więc metoda o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy. Metoda ta nie przewiduje możliwości różnicowania opłat w zależności od tego, czy mieszkaniec gminy wytwarzania dany rodzaj frakcji oraz w jakiej ilości ją wytwarza. Dlatego też argumentacja Skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. 10. Reasumując, skoro nie stwierdzono, aby zaskarżona uchwała była niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, nie było konieczne wyeliminowanie jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. 11. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.